曹曙：制服“末位综合征”的官员

　　做市容局局长，在南京可谓如履薄冰，因为每年的“群众评议机关”是一道坎，几乎所有的市容单位都在末位“摇摇欲坠”。在“末位”执政，是每一个市容局长无法回避的挑战。

　　然而，在南京，有这样一个市容局局长，他的局在一年之中使评议排位从倒数第一上升了10位，成功地抛开了“末位恐惧”。虽然称不上“奇迹”，但记者在与他几天的长谈后发现，这个巨变与他———南京市玄武区市容局局长曹曙———一篇论文有着不可或缺的关系。是什么论文，如此关乎执政成败？

　　“城市市容卫生是公共产品，既然是公共产品，就必然存在管理时间成本，作为公共产品，就应该由政府来买单！”这是记者日前在市容部门采访时，看到的一篇名为《论城市市容卫生公共产品的生产与管理》论文中的一段话，论文的作者是南京市玄武区市容局局长曹曙，这也是记者迄今在市容部门采访所看到的惟一一篇论述市容卫生管理的论文。

　　作为一个市容管理部门的官员，在人们的印象中应该是忙忙碌碌的，可是这位官员竟然有时间和精力，对市容卫生管理做专门的研究，文章观点新颖独到。这篇论文的作者顿时引起了记者的注意。

　　在和这篇论文的作者交流过程中，记者强烈的感受到这个官员身上洋溢着的“学术”魅力。城市市容卫生公共产品和管理时间成本是对市容管理正确认识的基础和前提。据记者调查，这个观点目前在国内还无出其二。

　　对话：应把城市市容卫生当作公共产品经营

　　在曹曙的办公室，记者仔细地阅读了他亲撰的有关市容管理的论文。论述的严谨，推导的缜密，多有叫人折服之处。

　　记者：曹局，你在论文中提出政府要将城市市容卫生当作“公共产品”来经营，能否具体解释一下它的内涵？

　　曹曙：城市市容卫生作为城市的公共产品，具有两个特征：一个是消费的非排他性，一个是消费的不可计价性。通俗的说，就是人人都可以享受好的环境，但是享受的过程不能以具体的价格计算。

　　记者：城市市容卫生公共产品基本生产管理过程是怎样的？

　　曹曙：城市市容卫生作为公共产品，它有源头、过程、末端三个生产过程，它是一个系统的生产管理过程，正因为如此，就需要社会各个方面共同参与，各负其责，才能提高这个产品的质量。同时，作为一个公共产品，它就必然存在管理的时间成本。

　　记者：你所说的管理时间成本主要包含哪些内容？

　　曹曙：管理的时间成本是指，为了完成某项任务在一定时间内的必然投入。现在政府对于时间成本的投入是按照每天8小时工作计算的，而实际上群众对于环境的需求早已远远超过8小时，甚至达到了每天15个小时，那么，这个超出的成本就应该由政府来承担。管理的时间成本在一定意义上讲就是指管理的人力成本。

　　据了解，南京市的城市管理执法人员及相关辅助力量远不能满足管理需要。目前，南京市人口规模（包括外来人口）已经有900多万，而南京市城管执法人员只有1250人。其中，玄武区城管执法人员仅有184人，协管员也不过150人，另加上9个城管警察，却要承担81平方公里、60万人口的城市管理任务。以相同承担执法管理任务的玄武警方为例：现有公安干警800余名，占辖区总人口的比率为万分之十三点三，而玄武区城市管理行政执法人员占辖区人口总数的比率为万分之三，加上协管员的人数，比例为万分之五点六，由于人手严重不足，导致了城市管理行政执法人员长年超负荷工作。

　　记者：观念和认识决定思路和政策，那么目前市容管理中存在的一些问题，是否和有关部门对于市容管理没有一个清晰的定位有关？

　　曹曙：我认为，应该将认识纳入一个统一的轨道。比如，在城市建设和城市管理的投入上，表现尤为明显，3年来，南京市用于城市建设的投入约1000多个亿，而城市管理费用却远远不能满足管理的需要，在一定程度上造成了市容管理捉襟见肘的尴尬现状。

　　记者：那么，市容管理的矛盾主要集中在哪里？

　　曹曙：从城市管理的本质来看，城市管理是在调和一部分群众的环境需要和一部分群众生存需求之间的矛盾；从管理体制来看，存在明确的二级政府三级管理四级网络体制与各级责任都不明确的矛盾；从城市管理的投入看，存在着管理有成本而群众对环境需求无时间限制的矛盾；从城市管理的行为来看，存在表象为市容管理不到位，而实质上为各有关部门未尽职的矛盾。

　　曹曙向记者表示，这些矛盾导致了市容管理难度无形中增加和放大，而解决之道就是要有一个对于市容管理正确的认识。

　　“市容管理不能一刀切，要体现以人为本的思想！”面对记者，曹曙侃侃而谈。他说，以人为本不是一味的迁就，而是通过有关的举措来满足不同人群的需求。

　　曹曙对记者分析道，由于结构性和体制性矛盾，导致现在下岗人员增多，而占道经营是其谋求生存的最低成本之选。城市管理就是调整环境利益和生存利益之间的矛盾，要告诉占道经营者，谋生不能以牺牲环境为代价。

　　但是如何兼顾环境利益和生存利益，并找到他们之间有机的结合点？这就是要有堵有疏！曹曙向记者介绍，玄武区的做法是设立了景观区、标准区和疏导区的做法，来满足不同人群的具体需求。在景观区和标准区内，不允许有破坏环境的行为，而在疏导区里，可以允许有序的经营。

　　心声：用“末位争先”精神打败“末位综合征”

　　曹曙是2003年初走马上任玄武区市容局局长之职的。

　　“搞市容工作，难，我们经历过末位的彷徨和困惑，但我们走过来了，这一切，靠的是使命感、责任感和自豪感！”说起市容工作，曹曙一脸的庄重。

　　市民对于玄武市容逐步提升的口碑，就是对曹曙和他的同事们所付心血的最好评价。玄武市容已经连续多年在金陵市容杯中荣获立功单位或先进单位，被南京市容局评为先进执法局。

　　2004年底，在群众评议机关活动中，南京市玄武区市容局名次由2003年的末位跃升了10位；玄武区城管行政执法队伍日前又被评为“南京市市级文明单位”，这是南京市容系统惟一一家获得这个荣誉的单位。目前，他们正在申报省级文明单位，这在全省市容系统也是惟一的一家。

　　无独有偶，由于出色的执政理念和业绩，去年年中，曹曙荣任玄武区区长助理，这是南京乃至全省惟一一位由市容局长担任的区级领导。

　　荣誉不会从天上掉下来。他们率先实行社区城管听证会制度，由执法人员给社区群众定期述职，并由群众给市容队员打分，分值的高低将直接影响队员的收入，这个做法中央电视台予以了报道，引起了全国同行的极大兴趣，取经的函电络绎不绝。记者了解到一个数据，仅去年玄武市容就办理相关案件6053件，无一错案，也无一举报案，“这个数字完全能够说明玄武市容在队伍建设方面的成效！”南京市容局一位负责人说。

　　今年以来，他们还推行了一个叫做“我执法，你参与，我办案，你监督”的阳光执法计划，只要群众愿意，他就可以参加任何一次执法行动，并监督办案全过程。同样是今年，他们还搞了一个城市管理行政执法送文艺进社区的活动，到本周末玄武区8个街道的群众将一睹队员们的风采。

　　“我们这里很多的做法，来自于曹局的思路和创意！他的想法不仅仅停留在理论的表述上，而且具有很强的操作性！”曹曙的一位同事这样评价自己的领导。

　　曹曙成功地制服了市容管理中的“末位综合征”。用他的话说，这应归结于“末位争先的意识，愈挫愈勇、愈折愈刚的精神。”

　　《江南时报》 (2005年06月09日 第二十五版)