建设循环经济 政府企业公众各司其职

　　编者按：

　　国家环保总局于2005年年初组成“日本循环型社会现状与课题”考察团对日本进行实地考察学习，以学习和借鉴日本推行循环型社会的管理和实践经验，推进中国循环经济的发展。考察团由国家环保总局科技司副司长罗毅为团长，中国环境科学研究院副院长段宁为副团长，国内循环经济和生态工业园区部分试点单位负责人及从事相关研究、管理的人员组成。

　　针对我国在发展循环经济过程中面临的困难和问题，考察团拟定了如下的考察内容：①政府各级部门之间在推行循环经济中的协作关系；②产学官民及中介机构责任分担及相互合作状况；③日本推进循环经济的法律、法规现状及有关政策；5日本生态工业园区建设和管理现状；⑤日本静脉产业发展现状。

　　考察期间，考察团听取了包括日本“个别再生法”、北九州市环境行政及废弃物管理等20多次讲义，拜访了日本环境省和经产省，听取了两省有关负责人关于日本循环型社会现状及各部门在推进循环型社会事业中运作情况的专题介绍，与清洁日本中心等社会中介组织进行了座谈交流，现场详细考察了北九州生态工业园区和兵库县生态城中的18家典型企业，参观了北九州市环境博物馆、鹤见环境能源馆。

　　考察团初步了解了日本推行循环型社会的历史背景及目前的运行状况。尽管中日两国处于不同经济社会发展阶段，在循环经济概念理解、兴起背景、推进模式等方面存在一定差异，但日本在推进循环型事业中的许多经验，特别是通过立法推动循环型社会形成，制定激励政策，对与3R相关的技术、产品开发及生态工业园区建设给予资金补助等，产学官民及中介机构之间的责任分担和相互合作，大力发展静脉产业等方面，值得中国学习和借鉴。本版将陆续推出考察团对日本推进循环经济建设的详细调研，以飨读者。

　　日本在建设循环型社会过程中，在《循环型社会基本法》和《促进循环型社会基本计划》指导下，国家各部门、地方政府、企业、非政府组织和国民等相关主体，根据各自的责任和义务，发挥各自应有的作用，切实执行基于合理公平的费用负担原则的各种措施，互相协作、积极参加实现循环型社会的活动，政府、企业、公众形成了良好的合作伙伴关系，共同推动国家制定的循环型社会基本计划目标的实现。

　　在推进循环型社会建设中，日本政府以环境省和经产省为主、其他部门协调配合基础上，与地方政府、企业、非政府组织和国民建立了良好的合作伙伴关系，不仅制定了严格的法律法规，而且采取了各种有效的综合措施，切实推动有关法律、法规的执行，同时通过基金支持循环型社会形成的各主体的活动，采取整理、提供信息等各种政策手段，为各主体的行动奠定基础。同时日本政府自身也作为消费者与事业者，为实现循环型社会率先采取绿色采购行动。

　　日本环境省的职能

　　从环境保护角度看，日本建设循环型社会的核心问题是实现废弃物的减量化、再使用和循环利用以及无害化处置。因此，作为日本环境保护主管部门的环境省是日本政府推进循环型社会的主体管理部门之一，其中环境省的废弃物管理与循环利用司是推进循环型社会建设直接主管部门，包括政策计划处、一般废弃物管理处和产业废弃物管理处，分别主要负责计划和制定一般废弃物和产业废弃物的减量化、再使用和循环利用以及无害化处置管理。

　　在环境省内部，建立循环型社会是一项重要的基本职责，设立了专门管理机构，由废弃物管理与循环利用司负责。该司负责制定推进循环型社会基本计划、相关法律并实施。省内其他局厅按照计划各负其责，如绿色采购由综合政策局负责；“3R”计划由地球环境局负责等。

　　日本环境省以实现废弃物的减量化、再使用和循环利用以及无害化处置为目标，以环保产业化为手段，以构建废弃物再生利用产业为切入点，推进生态工业园区建设，促进日本循环型社会目标的实现。

　　环境省推进循环型社会的主要措施包括：

　　1.2000年3月制定了促进循环型社会基本计划。

　　2.针对废弃物处置问题的挑战（填埋地紧缺和非法丢弃以及一定区域废弃物长途运输和设立处置设施之间矛盾等），1999年、2001年、2003年三次修改了《废弃物管理和公共清洁法》，明确了各相关主体的责任和义务，强化了废弃物循环利用和不合理处置的管理力度，高度关注废弃物的再生利用及无害化处置和处置设施运行的环境管理。

　　3.制定和实施了相应的法律。在日本推进循环型社会的5个个别物品再生利用法律中，“容器包装再生利用法”、“家电再生利用法”、“食品再生利用法”和“绿色采购法”等4个法律是由环境省牵头制定实施，以经产省为主的“资源有效利用促进法”也有大量的环境省应承担的责任。因此，环境省可依法全力推进容器和包装物、废旧家电、食品废弃物、建筑垃圾、废旧汽车、废旧电脑和小型蓄电池等的循环利用。

　　4.2003年与经产省共同推进生态工业园区建设，强化废弃物再生利用过程中无害化和设施运行的安全化环境管理，对涉及废弃物回收、再利用和安全处置的示范项目给予财政支持。

　　日本经产省的作用

　　从产业发展角度看，日本建设循环型社会实际上是以振兴地区产业为目标，以产业环保化为手段，以构建废弃物再生利用产业链为切入点，以生态工业园区为载体，推进日本循环型社会建设。

　　作为日本产业发展管理部门的经产省，也是日本政府推进循环型社会建设的主体管理部门之一。由于日本循环型社会建设相当一部分是依靠废弃物再生利用技术推进地区产业振兴和发展，所以经产省的产业技术局是推进循环型社会建设的直接主管部门。这个部门在环境保护方面的定位，一是提出扶持产业振兴的政策，支持其发展；二是做好环境与经济协调发展的工作。

　　经产省推动循环型社会的主要措施是会同环境省建设生态工业园区、通过废弃物再生利用技术的推广和产业化，从而振兴和发展地区产业。

　　其他政府部门积极配合

　　尽管环境省和经产省是日本推进循环型社会建设的主管部门，而其他中央政府部门也努力配合，共同形成了良好的分工合作关系。日本建设循环型社会的许多法律、法规都是在各部门合作条件下制定的。如环境省、厚生省与经产省合作共同制定了“食品再生法”。

　　同时，环境省和经产省作为日本推进循环型社会建设的两大主管部门，在推进循环型社会建设中也积极地相互配合，共同协作推进生态工业园区建设。这两个部门的分工为：环境省对建立循环型社会起牵头作用。主要体现在制定《循环型社会推进基本法》，制定基本计划，并从如何减少和合理处置废弃物角度推进循环型社会建设，包括牵头制定实施“容器包装法”、“家电回收法”、“食品回收法”、“绿色采购法”、“废弃物处理法”等。经产省则是从有效利用资源、振兴产业入手推动循环型社会建设。

　　在法律制定方面，涉及两个部门的，由两省分别提出草案，再设法合并起来；在涉及具体的项目，如生态工业园（日本称“生态城市”）建设，则由两部门共同批准和推进。日本生态工业园区事业始于1997年，开始由经产省倡导，但由于废弃物循环利用产业发展过程中，越来越离不开环境保护部门的监督管理，而且废弃物（无论是生活垃圾还是产业废弃物）的回收、处置都是环境部门的职责，因此从1997年开始，环境省全面参与生态工业园区建设事业。目前，生态工业园区建设和管理主要由环境省和经产省共同负责，实行双重管理制。环境省负责废弃物的收集、合理处理和设施运行环境管理工作，而经产省主要从促进产业发展方面进行支持，负责如铁、废塑料等再生产品的监督管理工作。总的来说，由于有法律规定了两省的责任，加之两省都有各自的补助经费，因此大体上能在法律和基本计划的框架内各司其职。

　　中央政府与地方政府协作配合

　　日本中央政府与地方政府之间协作配合共同推动循环经济建设。具体来说，中央政府制定促进循环经济的相关政策和推进计划，从宏观上把握和指导，同时对必要的基础设施建设给予财政支持；而地方政府部门在严格贯彻和执行国家相关法律、法规的同时，则根据各地实际制定相应的地区推进计划，例如废弃物管理规划、生态工业园区建设规划、静脉产业发展计划等。北九州市政府为了贯彻国家法令，专门出台了关于废弃物减量和妥善处理的条例和规则，大型垃圾、产业废弃物处理的相关规定，防止乱扔废罐等物品的条例和实施规则以及生态工业园条例等地方法规。

　　日本生态工业园区建设以地方自治体为主体，国家和地方政府共同辅助和管理，企业、研究机构、行政部门共同参与，形成了官产学一体化的园区管理和运作模式。因此，各地方自治体围绕某一主题提出生态工业园区建设详细计划，并报送日本环境省和经产省审查和批准。地方环保部门作为生态工业园区事业的先导者，除对企业排污进行监控外，还承担为入园企业办理各种手续的工作，为企业合理利用废弃物资源提供信息和技术指导，同时也肩负向社会和市民公开信息的职责。以北九州市环境局为例，北九州的循环型社会建设主要由北九州环境局负责。在该局内部，由环境产业政策室牵头负责，而废弃物指导课、环境中心等部门具体负责废弃物回收、分拣、再利用和最终处置等工作。同时，该局还通过公报、手册等方式，向全体市民、事业和企业单位，介绍垃圾分类、回收和处理的方法、收费、措施、地点和时间等。

　　民众自觉是重要驱动力

　　建设循环型社会是从日本民众良好的环境保护意识开始的，即自下而上形成的社会发展趋势。日本公众都非常重视垃圾分类工作，严格按照环境保护局每年向家庭发放的介绍垃圾处理和再生利用状况的宣传手册排放垃圾，积极参与废旧资源回收和垃圾减量化活动。同时日本公众还积极参与、监督政府和企业为推进循环经济所作出的努力和效果。

　　公众参与和监督是推进循环经济的重要环节，日本主要通过环境信息公开化，保障公众环境知情权和监督权，充分发挥公众对政府环境政策和企业环境行为的监督作用。北九州市府环境局每年都要将废弃物循环利用和处理的数量、收取的垃圾处理费（通过专卖垃圾袋收取费用）的使用情况向市民公开，以求得市民的理解和支持。

　　企业推进循环经济是法律义务

　　循环经济是一项系统工程，需要全社会共同参与。企业作为推进循环经济发展的重要成员，在推进循环经济事业中起着重要作用。日本政府于2000年颁布了《循环型社会形成推进基本法》，对企业在推进循环型社会事业中的责任和义务做出了明确规定。“基本法”要求企业采取必要的措施控制原材料等转为废弃物，合理利用资源和延长产品使命寿命，以减少产生废物。对废弃物资源进行合理的循环利用，对不进行循环利用的循环资源，企业应负责进行合理处理。

　　日本企业主要从以下几个方面积极参与推进循环型社会事业活动：企业在产品设计和生产中充分考虑了环境因素，广泛开展“生态设计”和采用可循环利用的材料，注重从源头削减和控制污染物产生，为社会提供高品质、低环境负荷产品；企业利用自身人才、技术优势，自主、自觉、自发地参与到推进循环型社会事业之中，尽可能充分合理地利用生产过程中产生的以及来自社会的废弃物，使之得到合理循环利用。

　　中介组织是连接政府、企业和公众之间的桥梁和纽带，在信息咨询、技术培训和指导等方面发挥着重要作用。如清洁日本中心（CJC），是致力于创造一个循环社会的中介机构。其主要活动包括与企业联合开发循环利用技术；为政府政策制定与企业政策咨询提供调查研究与信息咨询；为企业提供技术培训；对公众进行宣传与教育等。