建设部禁令难阻景区转让风潮

　　4月27日，针对个别地方欲将国家重点风景名胜区核心景区旅游资源经营权出让给企业的情况，建设部有关负责人公开明确表态：国家重点风景名胜区经营权不得转让。此禁令一出，媒体纷纷报道，业内也纷纷瞩目。

　　然而，时隔一月有余，建设部叫停之声犹然在耳，各地传出的某某风景名胜区被转包的事件却并未息鼓。政府的禁令，显然并未对频频上演的景区经营权转让现象，以令行禁止的威慑力。究其原因，有关政府部门其实也心知肚明：景区经营权转让带来的国有资产流失、风景区过度开发等各种负面问题，实在不是简单的一个“禁”字，所能解决得了的。

　　景区转让风潮涌动事实上，近年来，有关景区经营权被转让的消息，一直不绝于耳。早在1997年，湖南省就分别以委托经营和租赁经营的方式出让了张家界黄龙洞和宝峰湖的经营权。其后，又传出“四川九寨沟等十大景区经营权被出让”、“浙江万象5亿巨资开发千岛湖”等引发争议的事件；甚至连种植业起家的内地富豪刘永好，也动心欲购桂林阳朔遇龙河至潘庄一带山水的50年经营权，最终因建设部的及时关注而作罢。

　　就在建设部的最近一次禁令发布前，安徽、贵州、湖南等地，也都在或明或暗地转让有关景区的经营权。去年3月，安徽省旅游集团有限责任公司与金寨县政府一纸协议，取得天堂寨风景区40年的经营权；而此前，国家级历史文化名城贵州镇远也与湖南一家私营企业私下签订了《镇远县景区景点联合保护开发经营合同书》，同样涉及到国家级风景名胜区经营权转让；即便是现在，随意上网浏览，也不难在大型网站的招商投资栏目中，找到类似“某风景区转让经营权”的醒目标题。

　　据不完全统计，截止到目前，全国已经出让景区经营权或鼓励出让景区经营权的省、自治区、直辖市有20个以上，其中，有超过300个不同的景区（景点）都加入了“经营权转让”的行列。

　　景区经营权转让的众多案例中，当然不乏经营成功、皆大欢喜的典范。例如四川的国家级风景区碧峰峡，就探索出了一条所有权、管理权和经营权“三权分离”的景区经营模式。不过，在转让过程中不规范操作、甚至对景区造成破坏的经营项目，也不是没有。著名的张家界武陵源风景区在经营权转让之后，就因其“运营悬崖观光电梯”和“一边拆建筑，一边建建筑”等“城市化倾向”而遭到联合国教科文组织官员的尖锐批评。

　　而至今公众仍记忆犹新的，还有被媒体称为“地球上最美丽伤痕”的贵州马岭河峡谷风景区，此景区50年经营权被整体转让给浙江青鸟集团后，面对债务不明确、国有资产流失等种种争议，经营权转让带来的阵痛，令人印象深刻。

　　建设部禁令遭遇尴尬

　　面对企业竞相投资风景名胜区所带来的问题，建设部曾多次下达“禁令”。早在2002年，专家对风景区经营权能否转让问题上还各持己见时，建设部就明确提出，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，管理机构不得从事开发经营活动，企业不能承担规划管理责任。

　　其后，建设部又多次重申其对待景区转让问题的态度。2003年1月份，时任建设部部长的汪光焘就在全国建设工作会议上发话：风景名胜区必须按照有关规定设立行政管理机构，不能以委托经营、租赁经营、经营权转让等方式，将景区规划管理和资源保护监管的职责交给企业承担。2005年4月，建设部最近一次的表态，禁止转让国家级重点风景区经营权，核心思想，还是一个———不准转让。

　　然而，建设部一而再、再而三的“禁令”，显然并未起到令行禁止的效果，更常见的局面是：这边刚提了要求，那边某省官员就大谈又引进了几个投资，甚而对景区公开拍卖。更令建设部尴尬的是，大多招商引资项目中，地方政府还扮演了主导者的角色。政策要求和地方现实的矛盾，在景区经营权的问题上，表现得尤为突出。“建设部对这个问题的态度，实际上也非常无奈，虽然不断提出禁令，但是没什么约束力，就好比猫捉老鼠，猫只有一只，老鼠却很多，最后只能是睁只眼闭只眼。事实上这几年，谁见到哪一个地方部门因为违反原则租赁或承包了某著名风景区，而真正被建设部点名处罚？但是建设部又不能不说，因为他们对风景区负有监管责任，他说了，就是尽责，至于人家不听，那就管不着了。实际上这是一种既负责任，又不尽负责任的行为。”北京联合大学旅游学院的刘德谦教授在接受记者采访时一针见血地说。

　　面对目前众多景区经营权已被承包转让或租赁的事实，刘教授分析指出，“地方政府在对国家政策的理解，和建设部是不尽一致的。建设部的禁令只规定了原则性很强的条条框框，缺乏实际的可操作性。而真正到了地方，就有了不同的解读，我可以改个名，不叫转让，叫租赁、叫承包，但无论怎样，他就是认为景区经营权是完全可以交给企业做的。事实上，目前摆在地方政府面前最大的问题，早已不是大家允不允许经营权与所有权分离，而是如何迅速地盘活自己手头的几大景区。而现在建设部重提禁令，在经营权转让上做文章，是很难做出大文章的。”

　　显然，建设部的“禁令”更像是一支不像令箭的令箭，并不那么强硬。建设部有关人士接受记者采访时也表示，在原则上不得转让的基础上，目前的景区经营权转让现象事实上是难以禁止的，那么，现在只能是划定底线，明确经营权的范围，加强与地方政府的沟通，对国家重点保护的景区，进行必要的监管控制。而且这几年，建设部有关的指导思想也是在变化中的，就像贵州“试水”，他们也在做试点性的特许经营模式探索。

　　应该说，近几年建设部在景区经营权转让态度上的微妙变化，正是由于各地政府所采取的试探性做法，使得他们不得不对自己原有的政策作出调整，具体到经营权转让问题上，已经从简单的禁令，变成了有针对性的监督。

　　景区经营权转让：向左走，向右走？

　　一直以来，对于景区经营权转让的现象，专家们都有着两种对立的论点。持反对意见者多数认为：风景资源本身的不可替代性和唯一性，使其不能按一般的商品原则处置；将保护性的社会公益事业性质的世界遗产和国家风景名胜区，片面地当作第三产业旅游资源进行经济开发，会导致破坏性的后果。

　　刘德谦教授是支持者中的代表，他认为，目前某些企业通过合同获得某一旅游区域的有时段限定的经营权，实质上是我国法律允许的一种租赁活动。在所有权的占有、使用、收益、处分这四个权项里，承租方所暂时获得的经营权，只是从国家授权中所获得的占有、使用、收益权中的一小部分。因此，这一让渡不会改变风景名胜的权属本质。

　　而且，受我国经济能力的限制，多数地方政府，尤其是一些贫困地区，根本无力开发旅游资源，有期限地出让景区经营权则是吸引社会资本、解决就业、发展地方经济的一个途径。

　　目前，各地政府背负着景区旅游开发的责任，所以自觉或不自觉地受着后一种观点的指导，在具体操作中，就采取了比较务实而开放的态度。某省副省长就曾在该省旅游工作会议上提出，“要允许各种所有制经济成分进入旅游业。

　　要大力开展重点线路、重点景区的招商引资工作，积极探索旅游资源的市场化经营模式，解决旅游资源市场化经营问题。”

　　地方思路一放开，就有了各种尝试和探索，当然，问题也接踵而来，建设部某官员对记者提到：“很多地方政府都是把风景区资源等同于旅游资源，很容易就把整个景区的管理经营权全部给企业签一个30、50年的协议，然后坐收利益。这里面特别是门票，整个交给企业了。而风景区门票是国家对风景名胜区进行管理的重要手段，这样是绝对不行的。”

　　于是，本着谨慎的态度，负有监管责任的建设部多次下发了禁止转让的原则性禁令。实际上，这种办法基于一种有代表性的思路：既然现在以各种形式被转包的风景名胜区出现的问题，主要是出在经营权被转让到企业手里。那么，要避免出现这样那样的问题，让著名景区免遭破坏，只能是禁止转让。

　　刘教授认为，这种逻辑，看似正确，却也不尽正确。“有些风景名胜区的经营权并没有出让，却也并未保护好。就像圆明园渗透膜和湖心岛问题，我不说它正确不正确，但是就单单说这个程序，是完全不符合现有的法律。这可是国家委派的政府官员管理出现的问题啊。所以不应该把所有问题归结在经营权上。这种思维模式不应该出现，如果我们现在还是用一种传统的思维模式来理解，用一个抽象的概念来保护景区资源，这是不符合实际的。”

　　许多业内人士也提出，经营权的转让已经成为不可逆转的趋势和潮流，也符合发展与保护旅游资源的诉求。某旅游投资集团董事长在接受记者采访时表示，“商人经营固然会惟利是图，但是对于景区来说，盈利前提是有好的资源，只有旅游资源好，才能有盈利，如果遭到破坏，旅游企业凭什么让游客再来，凭什么赚钱？所以我们去开发，是保护资源，只有把景区保护好，保留了该景区所特有的特色，才能吸引游客，他才有利可图。要是我经营破坏资源，我企业是不能赚钱的，所以这个并不矛盾。企业旅游投资经营与景区保护有和谐统一的方面。”

　　对此，建设部有关部门表示，风景名胜区在国家所有、政府监管、符合规划的前提下，并不是不鼓励社会资金进入，但是要有一个界限，“什么是经营权？不是整体风景区的经营权，而是特定项目的经营权，政府要起到管理和保护的职能。政府的监督管理权要有，规划管理权要有，门票权要有，这一点不容置疑。”

　　在这个问题上，刘教授的观点是：“对于景区投入开发不应作出过于严格的限制，我们已经走进开放的市场经济，为什么不用适合市场经济的办法解决风景名胜区的问题？风景名胜区作为公共资源，应该让更多普通老百姓来平等享受它。这个目的明确了，我们可以用多种方式来实现，通过完善的政策来约束他，通过严格的标准来限制他，而不是一刀切。事实上出让景区经营权等市场化手段并不一定造成资源破坏，而真正的破坏往往是规划不周、认识不足、政府部门监管不到位的结果。”

　　据了解，我国有关风景名胜区的法律仅有一部———1985年发布的《风景名胜区管理暂行条例》，已远远不能解决现在出现的问题。建设部透露，目前，他们已经在进一步修改《风景名胜区管理条例》，并准备出台一些实施细则，其中将对景区经营权的内涵给予明确界定，同时建设部也在研究特许经营管理办法，这个办法将对风景名胜区的经营权转让作出有关的政策阐释。