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　　建设部人士解读景区经营权政策

　　本报记者陶卫华/文

　　一直以来，对于风景名胜区经营权问题，在国家尚未有明确法律规定的情况下，很难界定景区经营权转让是否合法或违法。同时，由于在经营权的理解上存在各种分歧，在具体实践中，不少地方政府在以承包、租赁、拍卖等方式对风景名胜区进行经营权分离的过程中，事实上出现了一些转让经营权的行为。

　　不久前，建设部有关负责人公开表态，国家重点风景名胜区经营权不得转让。不过他又表示，风景名胜区在国家所有、政府监管、符合规划的前提下，鼓励社会各方面投资开发，管理机构可在门票收入中支付企业投入的回报。

　　那么，怎么理解建设部的政策精神？风景名胜区的经营权转让有着怎样的界限？日前，记者专门采访国家建设部相关人员，对相关政策进行了深层解读。

　　关于禁止转让经营权

　　建设部表示，风景名胜区所有权属于国家，各地方政府代表国家进行管理。但多年以来，许多景区主管部门既是管理者又是经营者，既“忙”经营又“忙”管理，由于资金短缺等原因，难以两头兼顾。所以在目前经济转型期，国家也提出所有权、管理权和经营权三权分离，即在风景名胜区，可以把属于经营的这部分内容交给企业。

　　但是在具体实践中，很多地方政府“没有搞清楚该管什么，把原来自己管的一窝端给了企业，把整个经营权、管理权全部转让给了企业。”结果造成政府丧失了管理权，具体就包括风景名胜区的规划权、建设权和资源保护权，造成企业实际上操纵了整个风景名胜区的管理经营，留下了资源破坏、国有资产流失的巨大隐患。

　　所以，建设部提出“禁止转让经营权”，主要指的就是禁止地方政府这种把管理权、经营权混在一起都转让给了企业的转让行为，强调的是不能转让规划建设管理权。也就是说，地方政府是可以把风景名胜区经营权转让给企业，但前提是，你是真的只把风景名胜区里面的经营性项目给了企业。

　　关于经营权内涵

　　究竟什么是景区经营权？它有哪些内涵？目前学界、业界尚未有统一认识。针对目前转让中出现的问题，建设部对“经营权”的范围进行了限定：

　　一、经营权不是整体风景区出让的经营权，而是特定项目的经营权。例如：整个风景区是不能被全部转让的，只可能是把中间某个山庄的项目，某一段游线的游船管理经营等等属于经营内容的特定项目转让给企业。

　　二、现在地方把“经营权”理解成了所谓的“经营管理权”，这个概念是不确切的，应该是“经营服务权”。建设部鼓励社会投资，但不得以“经营服务（权）”取代“建设管理（权）”，取代资源保护。

　　三、门票体现国家对风景名胜区资源的管理保护，门票权不能被当成经营权的一部分交给企业。

　　关于门票权

　　建设部认为，关于风景名胜区的经营权转让，核心问题是门票问题。现在企业经营景区多数想获得门票权，感觉上门票权好像也确实属于经营权，但是风景区的门票跟电影院门票性质不一样，它体现的是资源价值，而不是经营服务的水平，所以建设部核心思想是：不能转让门票权。

　　“如果门票权都给了企业，那么政府的管理体现在哪儿？云南一个自然保护区有一块儿整个转让企业经营了，保护区管理人员要进保护区进行检查调查工作，还要他买门票，否则不让进。这个问题严重不严重？所以现在就是要由政府来控制门票，但是企业可以从中收益。”

　　现在很多地方政府跟企业签合同比较轻率，容易造成纠纷。那么具体到门票权如何体现，建设部有关人员解释，“比如说：政府和企业签协议，允许企业从门票中获得收益，收费由政府相关人员收，收完后政府留5块，给企业25块。这个跟企业来收费，给政府交5块，这两种方式是不一样的。经济效益是一样，管理权益不一样的。前者才体现了政府的门票权。”

　　关于特许经营

　　建设部提出，风景名胜区是一种国家珍贵资源，在经营问题本质上是一种特许经营，“因为进入景区经营并不像开餐馆一样，开在哪儿都可以，你进入和在外面完全不一样，范围内和范围外有利益差别，利益高，如果不特许，你也进来我也进来。那么现在就可以通过竞争竞拍招标，来特许企业经营”。

　　“现在我国旅游业尚未真正提出这个概念。但是实际上，国际公园管理最好用的一个词还是特许经营，美国就有风景名胜区特许经营办法，企业通过美国国家公园管理局获得经营权。现在我们国家没有特许经营政策，没有特许经营这个词，就造成转让、出让、租赁、拍卖，什么词都出来了。”

　　所以，建设部已经在贵州试点推行风景名胜区特许经营模式，并酝酿出台特许经营管理办法。现在很多地方也在探索好的经验，例如杭州西湖景区取消门票收费，就没有了管理围墙的概念，而经营性的项目，则交给企业特许经营。

　　关于监管力度

　　对待风景名胜区的经营，建设部认为科学的态度应该是一种“谨慎的放开，探索性的放开”，该坚持的必须坚持。因为风景资源管理一旦犯了错误，有些后果是不可逆转的，所以一下放开，很可能会有灾难性的后果。在还没有完善的法律体系管理体系的时候，只能是慎重。

　　所以，建设部多次提出风景名胜区禁止转让经营权，不过他们也表示，在这项制度的具体操作上，“地方有没有违规，我们应该说知道一个，查处一个。有些地方很负责任，会请示，会跟我们及时沟通，有的我们从媒体得到，但有的违规情况也可能我们不知道，这也很正常，我们的约束力是不能说有多强，因为现在只是作为风景名胜区的行政主管部门，但是这里面又存在地域管理、行业管理的交叉……”不过，目前建设部正在对全国重点名胜区进行卫星遥感，以检测景区的变化情况，一有违规，即督促地方政府查办。

　　建设部相关人士提出，景区经营权关键的问题在于，我国的风景名胜区，虽然是国家所有，但实际上大部分属于集体，具体管理者分到了市里、县里，连省里管的都很少，也就是属地管理。“它不像美国国家公园，叫国家公园，就是国家公园，统统归国家联邦政府管，有相当大的权力。所以对于风景名胜区，我们的地方政府有相当大的管理权。建设部作为行业监管，力度确实有限”。