乡镇改革与乡镇干部的出路

　　南方论坛

　　李昌平

　　农村、农业、农民问题很多、很复杂，让有良知的人感到特别沉重。不下基层，不接触社会底层，不知道底层人生活的艰难；接触了社会底层，农民给你讲的几乎全是对基层干部的意见。这些都是事实，但不是事实的全部。问题在基层表现出来，但产生问题的原因并不全在基层。

　　我有几个判断。

　　第一，乡镇政府和乡镇干部将长期存在。很多搞农村问题研究的人呼吁撤销乡镇政府。对此，县乡两级的官员说这是“胡说八道”，中央和省一级的官员则很慎重。我个人认为乡镇政府将长期存在下去，当然，合并或分设一些是必要的。有人说，不找农民收钱了，乡镇就没有什么事可做了。时代在前进，人的需求也在增长，乡下的几万人也是人，要过人的生活，怎么就不要政府呢？以我家乡为例，一般的乡镇都在50000人以上。下雨了，水要流入洪湖，为保证下游村民的安全，需要政府协调调度；干旱了，要从洪湖和长江调水，水要合理分配。一个50000人口的地方，要建设和维护庞大的基础设施，要提供日益增长的公共需求，包括正常的秩序和安全，还要维护市场交易公正，至于计划生育就更是需要政府。

　　第二，乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇。上世纪90年代，随着垂直管理的部门增多，在乡镇代表各种利益的部门权力扩大了，变得只有权力没有责任；而乡镇的自主权力被削弱了，乡镇政府变得只有责任而没有权力。我以为，90年代的乡村实际上处于多部门控制为主的无政府状态，80％以上找农民收费的项目不是乡镇政府所为，而是部门所为。

　　中国政治要有活力，一定要激发基层活力，放权给基层政府。我们很多改革的研究者总是摆脱不了“皇权”思想，总是自觉不自觉地开“集权”的药方。这样的药方只能制造“回光返照”的效果。

　　第三，乡镇改革的核心是转制——建立“民本位”政府。上个世纪80年代以来，乡镇机构改革搞了好几次。1998年刚改过，现在很多省又开始了新的一轮。这些改革大多都在精简机构和人员、合并乡镇等方面做文章，新一点的思路就是把一些农民需要但政府财政认为是包袱的服务部门推向市场。

　　乡镇改革的核心既不是精简机构和人员，也不是转变职能，根本的是要转变政府管理体制。体制转变了，职能就转变了，精简人员和机构的问题也就不再是问题。转变体制就是要由“官本位”向“民本位”转变；由管民型政府向民管型政府转变。在“以农养政”的时代，乡镇政府的主要职能服从于“摄取农业剩余”的大国策，因而要实现体制转变有困难；现在农业税已经全面取消，这为实现“官本位”向“民本位”的转变提供了财政基础。

　　乡镇政府要逐步向自治政府转变，乡镇的领导不要搞终身制，而应选上即官，选下即民。

　　第四，乡镇干部是宝贵人才，出路不在做官而在为民。封建社会的文化人总是拿县官开涮，现在当然是拿乡镇干部开涮了。说到干部素质低，往往就是特指乡镇干部。以前我不同意这个观点，现在更不同意。我离开乡镇干部的岗位之后，接触的人更多了，但觉得还是乡镇干部全面，能说、能写、能做事、能处理各种复杂的矛盾、能承受各种压力、能临危不惧等等。凭良心说，我们国家最优秀的干部队伍之一，应该是乡镇干部队伍。

　　人才用在为民的体制里，就是民之福气；人才用在扰民的体制里，就是民之不幸。乡镇干部应该审时度势，自觉顺应乡村社会和乡镇体制由“官本位”向“民本位”转变的大势，多想如何为民，少想如何升官。乡镇干部要主动参与乡村社会的民间组织建设，要积极领办、创办民间组织，为农民应对市场经济服务，为农民维护权益服务，为农民行使民主政治权力服务。

　　乡镇干部现在面临巨大的生存压力，但同时也面临巨大的发展机遇。发牢骚是没有用的，我劝还在乡镇旧体制中挣扎的朋友们从现在开始计划新的生活和未来。

　　第五，县级体制需要积极调整。现在，很多人认为乡镇改革的阻力在乡镇干部。表面上看是这样，实际不是。主导乡镇改革的是县级权力体，县级权力体的改革愿望是希望加强对乡镇的控制力。历次乡镇改革的结果都是权力上收，包袱下放；农民需要的服务部门推向市场，向农民收钱的部门得到强化。

　　要说机构臃肿、人浮于事，乡镇和县比较，真是小巫见大巫。乡镇体制改革的呼声很高，但实际上中国行政体制最要改的是县一级。乡改县不改，改也白改；县改了，乡不改也得改。村民自治搞了十多年，在某些地方效果不好，这是因为一些乡镇政府做了“收费政府”，所以乡镇政府就是村民自治的最大阻力，村民自治怎么搞得好呢？同样的道理，现在是呼吁县级体制改革的时候了。

　　作者系著名三农问题研究专家