广州试破“市民待遇”之题决策还需换位思考

　　社论

　　广州市政府最近起草了《广州市流动人员权益保障与管理规定》，放在广州市政府法制办公室的网页上公开征求意见(网址:http://www.gzlo.gov.cn)，征求意见的期限为今年6月16日－30日。就目前了解的情况来看，专门为流动人员的权益保障和管理问题制定地方性规章，广州市是第一个。

　　自改革开放以来，广州是因为大规模人员流动而特别受益，同时也是因此而承受巨大压力的大城市之一。伴随着人员流动而产生的种种问题，是广州以及各地城市管理者越来越要面对的严峻挑战之一。这些问题往往尖锐复杂，而又牵连深广，若不能得到妥善解决，不仅城市管理不好，整个社会亦势难和谐。因此，广州市在这个领域中的立法与行政努力，连同其成败得失，非常值得关注和讨论。

　　也正因为这是重大问题，因此不能不感到遗憾的是，《广州市流动人员权益保障与管理规定》公开征求意见的时间太短，形式太单一。重大决策向各界公众征求意见，反映了政府在政策过程民主化方向上的积极进步。但是，一个城市的所谓“流动人员”达数百万之众，其权益保障与管理上的问题纷繁复杂。如果真正希望听到广泛而中肯的意见，特别是希望听到有建设性的意见，短短半个月的时间远远不够。如果我们相信，好的政策需要是从群众来到群众中去的话，那么应该提出的第一个意见，就是希望把更多的“决策时间”留给公众，特别留给那些将要受到政策法规影响的对象群体。

　　与此相连，征求意见的文本不仅应该在网页上公开，最好还能印制成小册子广泛散发，通过各种媒体和宣传单张广而告之；不仅接受电子形式的建议，而且接受书信乃至口头表达的任何意见。因为常识告诉我们，拥有电脑和上网条件的，更多的是“不流动”人员，或“流动人员”中的一小部分。征求意见的目的，是为政府的政策法规出台提供合法性基础。因此，其中的方法、技术和过程应该讲究，提高执政能力，这是一个重要方面。因此肯定会增加时间和其他花费，但是这样显示了政务公开和决策民主是有诚意的、顾及对方的；由此而能为政策出台和执行获得民意基础，则增加了的花费也是值得的。

　　正在征求意见中的《广州市流动人员权益保障和管理规定》，有一个非常值得赞许的亮点，就是强调了对流动人员合法权益的保障，强调了政府的相关工作要做到“服务与管理并重”。《规定》中第二章的内容是“权益保障与服务”，其中详细列举了流动人员依法应该享有的权利，以及广州市将为他们提供的服务。从建设法治政府和服务型政府的角度来看，这些条款反映了执政观念和城市管理方面的重要转折和进步，值得给予积极的肯定。

　　纵观整个“规定”，可以看出政府试图以管理手段上的创新，将服务与管理相结合，并寓管理于服务之中。其中最重要的、贯穿性的一个基本思路是，鼓励流动人员自觉申领暂住证以及履行若干义务，例如填报“流动人员信息登记表”等等，在此基础上，将可以享受公共服务。可享受的内容包括办理出国护照、参加出境游、办理机动车驾驶证和年审手续、申请子女入读公办中小学，以及办理老年人优待证等等。此外，在本市连续居住7年以上并符合其他一些必要条件的，可以申请本市常住户口。所有这些，均具有实质性利益。尽管还有若干条件限制，但是应当承认，这是在朝向无区别提供服务的方向上，迈出了有实质意义的一步。

　　但是，也正是在这个方面，我们看到，如何将“服务”与“管理”真正有机地、合乎逻辑地结合在一起，《规定》中似乎明显存在力有不逮之处。这表现在，关于申办暂住证的程序规定，与居住和就业方面的程序规定，是互为前提条件的。《规定》第三章第十七条中，要求流动人员申领暂住证时必须填报流动人员信息登记表，登记表中要填写“在本市的现居住地址、工作单位”。而在其后的第二十三条中，规定“不得将房屋出租给没有身份证和暂住证的流动人员”。第二十五条则规定，流动人员在本市就业必须具备身份证和暂住证。

　　这意味着什么呢？这意味着，申领暂住证必须先有住所和工作，但是，无论是租房还是找工，必须先出示暂住证。谁能设想，一个“流动人员”将怎样同时满足这三个方面的要求。这样的规定只能证明，有关方面还是将自己的“管理”要求置于权益保障和提供服务之上，而且各自为政，十分形式化。如果不是这样，那么，就是在法规文件经过了各个部门的讨论与会签之后，整体的整合工作太粗糙了。无论是哪一种情况都说明，根本没有人从“流动人员”的角度想一想，整个流程是否合理。同时也就说明，更仔细的审查和广泛征求意见是多么重要。