对流动人员先服务后管理

　　首部综合性《广州市流动人员权益保障与管理规定(注释稿)》网上征求意见

　　对流动人员先服务后管理

　　流动人员“新规”解读

　　本报讯继《广州市房屋租赁管理规定》于今年5月1日起实施之后，广州市在流动人员管理方面再次重拳出击——《广州市流动人员权益保障与管理规定(注释稿)》(以下简称《规定》)正在网上征求意见。据悉，这是广州首部综合性的对流动人员的权益保障和管理进行明确规定的政府规章。

　　广州市社科院城市管理研究所所长、该《规定》的主要起草人黄石鼎昨天接受记者采访时表示，如果该《规定》顺利出台，则标志着广州市的城市管理水平上了一个大台阶，走在全国几大城市前列。

　　广州有500万外来流动人员

　　广州是一个不设防的城市，制造加工业发达，生活成本却相对低廉。无数南下的人们曾经在这里栖息，在这里寻找梦想。据统计，广州市1000多万的常住人口中，外来流动人员在500万以上，在册登记的有300多万。

　　庞大的流动人员为广州市的发展注入了源源不断的动力，但广州市严峻的治安形势也和他们息息相关。广州市公安局曾经统计，近年来，广州85％的刑事案件是流动人员所为。

　　据了解，原来广州市政府管理流动人员的思路是以“管住人”为主，载体是流动人员IC卡管理系统，这是一种较为被动的管理模式，只有领取了IC卡的才能纳入管理，否则就将游离于政府管理体系之外。近两年，随着行政许可法的出台及收容遣送制度的取消等，原先的管理系统显得捉襟见肘。被动管理模式下，群死群伤、刑事案件、制假造假、卖淫嫖娼等令人触目惊心的一幕幕相继发生。

　　流动人员是城市管理的重点

　　2005年是广州市的“城市管理年”。广州市政府决定，从2005年到2007年，用三年时间，进一步开展以城市环境、食品安全、流动人员为主要内容的城市管理年。

　　去年年底，张广宁在给市直机关党员干部上党课时就表示，“广州的经济实力我不担心，发展态势、发展后劲我也不担心，关键是管理。一定要提高整个广州市的管理水平。”对于广州而言，管理好庞大的流动人员就是其中的重中之重，“管理户籍人口，我们已经有了一套行之有效的管理体制，但对于流动人员，我们做的还远远不够。”广州市市长张广宁多次在不同场合都作了同样的表述。张广宁还多次强调，对于流动人员首先是要提供服务，其次才是进行管理。

　　以此为前提，今年5月1日，《广州市房屋租赁管理规定》开始实施，提出了“以屋管人”、“人屋同管”，动静相结合的流动人员管理方法。

　　流动人员管理广州走在前列

　　此次《规定》是广州市对于流动人员管理的又一重大举措。对此，广州市法制办主任陈里程表示，这是广州首部综合性的、对流动人员的权益保障和管理进行明确规定的政府规章，目的是为了让在广州的流动人员能更好地融入到社会生活中，共同参与社会秩序的维护。

　　广州市社科院城市管理研究所所长、法规的主要起草人黄石鼎认为，规定以暂住证为核心建立了一个游戏规则，政府、企业、流动人员、屋主能够在这个游戏规则中相互平等，共同为保障流动人员权益而努力。据悉，去年10月份，广州市社科院城市管理研究所接受广州市法制办委托开始进行这一课题，目前已经修改了十稿。

　　黄石鼎表示，自从收容遣送制度取消后，北京、上海等几大城市对于流动人员管理的探索都显得“非常谨慎”。在对流动人员管理立法方面，“广州市走在了全国前列，如果《规定》能顺利出台，广州市的城市管理水平则上了一个大台阶”。

　　名词新解

　　流动人员

　　在《广州市流动人员权益保障与管理规定(注释稿)》中，流动人员的概念是指没有本市常住户籍，在本市行政区域内居留的人员。对此，广州市法制办主任陈里程表示，对于流动人员概念的界定，业内一直存在着几种不同的看法，至今也没有统一的说法。

　　目前广州起草的《规定》中所指的流动人员，主要还是以户籍所在地加以界定的，一般指非本市常住户籍而又在本市区域内工作、生活、居住甚至探亲访友较长时间的人员。

　　起草专家谈新规　暂住证更新概念权益保障是核心

　　本报讯“这个《规定》的核心就是暂住证！”昨天，广州市社科院城市管理研究所所长、规定的主要起草人黄石鼎指出，《规定》中“暂住证”的概念已经和目前的完全不同了，它更像是“流动人员权益保障信息卡”，政府一方面以此收集信息，更重要的是可以为流动人员提供更多服务。

　　政府不再居高临下

　　黄石鼎指出，《规定》出台是构建“和谐社会”的需要，广州市流动人员多，人口情况复杂，如何合理管理流动人员是政府部门面临的最大挑战。而且，目前中国区域经济政策已经趋同，地区竞争更多是看地方政府的执政能力，看地方政府如何更好地为企业、为居民提供服务。政府管理要从控制型管理转向服务型管理。

　　《规定》体现了一个很重要的理念，即以人为本，转变观念，“它更像设定一个游戏规则，政府、流动人员、企业、房东四大主体在这个游戏规则内是平等的，改变了以往政府居高临下的做法”。

　　权益保障成为核心

　　据黄石鼎介绍，《规定》体现了以下基本理念:

　　第一，流动人员应该得到充分的尊重，他们的权益应该得到保障。值得注意的是，此次《规定》中都用的是“流动人员”而不是“流动人口”；

　　第二，城市管理包括了对流动人员的管理，保障权益是管理的基础；

　　第三，流动人员管理的关键是掌握外来流动人员的信息，而不是动不动就收费，新规定不会给流动人员带来额外的负担，城市管理的成本应由政府负担；

　　第四，强调了管理过程中的社会参与性，明确了流动人员管理是整个社会的事情；

　　第五，强调管理过程中的联动性，《规定》强调要建立专门的信息联动系统，将暂住证、就业证等资料统一纳入一个平台，减轻流动人员和政府职能部门的负担。

　　第六，规定还明确，广州市政府将尽最大财力，最大程度保障流动人员的权益。

　　谈及《规定》的最大特点，黄石鼎指出，就是对“暂住证”的理解，这是《规定》的核心。“目前暂住证的名称没变，但实质已经不同，更像是‘流动人员权益保障信息卡’，办理门槛降低了，只需要身份证就可以办理，政府这样改变，一是为了收集信息，更重要的是为流动人员提供服务。其实，整部《规定》的核心就是流动人员的权益保障”。

　　新规落实尚需时日

　　昨天，黄石鼎还坦言，即使规定顺利通过，在实行的过程中也会存在不少难点。最突出的一点是广州市地方财力有限，规定中许诺给流动人员的福利方面，不能一下子完全到位，比如子女受教育问题，广州市的教育能源原本就紧张，要将流动人员纳入肯定需要时间。

　　《规定》的推行还会涉及到政府部门的管理观念，“以往是管理为主，现在是提供服务，政府部门执行公务时能否保持以往的热度？这些都有待具体实施细则的明确，建立一套基层工作人员的绩效评价体系。”

　　因此，黄石鼎表示，如何在不超出广州市政府的财政负担能力的情况下，落实流动人员权益保障，让流动人员也能享受和市民同等的就业、受教育机会，共同建设一个有“认同感”和“归属感”的和谐社会。他们希望能在这方面多听听社会各界的意见。

　　A05版——A07版

　　专题统筹:本报记者　李艳

　　专题采写:本报记者肖小冰李拉　刘丽娟曾文琼彭科何达志　綦伟　梁艳燕　叶子实习生　刘晓珏　严铧

　　专题摄影:本报记者　许冰　刘可　吴峻松李向新

　　图:

　　城管人员在检查劝导无业流动人员。