强县扩权，嬗变并“磨合”着(组图)

http://www.sina.com.cn 2005年06月21日06:37 河南报业网-河南日报

核心提示

　　去年5月22日，省政府出台的《扩大部分县(市)管理权限的意见》(以下简称《意见》)赋予巩义、固始等5县(市)与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个县(市)部分经济管理权限。

　　作为我省推进县域经济发展的重大改革举措，强县扩权实施一年来成效如何？

　　今年4月下旬，省委政研室召集参与强县扩权的10个代表县或县级市有关负责人开了一次座谈会，各地代表在认真调研的基础上提出了各自的意见。他们的“心里话”归纳起来就是这样一句话:权大了，利多了，也有新的烦恼。

　　近日，记者采访了有关部门和专家，有关人士的共同感受是:强县扩权改革的成效是显著的，这一年的“磨合”当中也显露出一些亟待解决的问题。

　　“直通车”带来高效率

　　提起强县扩权改革带来的变化，来自扩权县的代表们说:“这项改革好啊！”

　　事实上，在说“好”的背后，是扩权县享受到过去所没有过的实实在在的“实惠”。

　　按照2004年5月22日省政府出台的《意见》规定，对巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市等5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县(市)，赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。

　　上述县(市)在十个方面享受政策“直通车”，即计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得。

　　运行一年来，上述五县(市)尝到了坐“直通车”的甜头。

　　巩义市政府一位工作人员介绍，巩义市地税局为供电公司、中孚公司等四家企业办理了财产损失审批手续，累计191万元。由于拥有了直接审批权限，只用了不到10个工作日就全部办理完毕，比以往节省了30天时间。

　　巩义市政府一位工作人员说，省交通厅在下达道路建设计划和资金时，就按照省辖市标准直接安排到了巩义；省民政厅在接到关于建设巩义市光荣院的请示后，立即安排专人到巩义考察并表示在资金方面给予大力支持……这些情况在以前是没有过的。

　　享受部分经济管理权限的30个扩权县(市)也搭上“直通车”，享受众多优惠条件。拿林州市来说，按照《意见》就扩大了69项管理权限，直接报省有关部门审批的项目就有36项，如:林州市旅游景区门票价格调整直接报省发改委审批，征占用林地直接报省林业厅审批。

　　省财政厅一位工作人员说，实行直管之后，上下之间的联系更加顺畅，减少了环节，资金的调度更加便利，效率比原来提高了。

　　好政策“激活”扩权县

　　扩权，既是动力，又是压力。我省35个扩权县(市)的有关人士普遍反映，扩权给所在县(市)的社会和经济发展带来了新的活力。尤其是5个享受省辖市权限的县(市)，发展出现新气象。

　　扩权带给固始一个最明显的变化是投资商纷至沓来，地价为之上扬，2004年其财政收入是历史上增加最多的一年。

　　邓州市发改委一位工作人员说:“以往我们的很多项目很难获批，但是现在，只要符合政策的项目，到了省里就批。比方说，去年10月，由武汉凯迪电力公司投资2.3亿元、河南唯一的生物能电厂在省里有关部门顺利获批，除此之外，仅去年就报批了30多个项目。这在以往是不敢想的。”

　　巩义市在最新公布的全国百强县市排名中位居59位，较上届前进2个位次。

　　永城市代表在发言中说，一年来“全市经济社会发展是近年来的最高水平”。

　　扩权改革正值项城面临诸多困难的时候，尽管如此，一年的改革也给项城带来新变化。2004年是项城市历年来上项目最多、投入最大的一年。以莲花集团为代表的一批骨干企业焕发新的生机，工业经济出现重大转机。

　　省财政厅有关人士介绍，从这一年的情况来看，扩权带来的好处还是很明显的，省直管县市都感到是难得的发展机遇，经济上的自由度增加了，体制性的约束少了，与省里直接沟通，环节少了，发展的劲头更足了。

　　省里对5个省直管的扩权县，支持力度明显加大，县财政保障能力提高，2004年对省直管县财政补助增长了57％，专款补助上也加大了力度。5个县的财力总体上增长32.5％，高于一般县市。

　　省财政厅有关人士的案头上放着巩义等5个省直管县2004年的主要财政指标汇总表，它是由各县(市)报上来的。这位工作人员拿着汇总表向记者算了一笔账:

　　从经济发展上来看，2004年5个省直管县经济发展的主要指标总体上比一般县市要快，省直管县GDP增长按现价计算增长27.9％，略高于一般县市的增长；经济结构二三产业比重也比一般县市高、人均GDP水平也高于一般县市；城镇化进程也快一些，比如，非农业人口也高于一般县市增长比例；省直管县市财政收入2004年增长37.4％，比一般县市高了大约两个百分点；财政收入占GDP的比重比一般县市高了0.1个百分点。人均财政收入的水平也比其他县(市)高。

　　“磨合期”难免有尴尬

　　按照省政府《意见》规定，赋予35个扩权县(市)的主要管理权限项目一共有80项。一年来，这些优惠政策落实情况如何呢？

　　据了解，这些优惠政策并没有让扩权县(市)“足额”享受到。例如，林州市属二类扩权县，应享受69项优惠政策，而只有49项落实(有5项是原来就有的)，其中29项部分落实，另有20项没有落实。

　　据了解，个别省辖市的一些部门不能从大局出发，不愿舍弃部门和局部利益及权力，如在养路费、车辆附加、交通规费等费用的征收中，一些地方出现省辖市与扩权县争收的现象。为了保住部门利益，一年一度的机动车年审也由往常到扩权县集中审验改成了统一到省辖市审验，仅此一项每个扩权县(市)就增加了近百万元的支出。

　　据反映，由于扩权意见的实施处在磨合阶段，省直部门对扩权县(市)的一些专项资金仍由省辖市统一发放，如“村村通”资金，多数扩权县(市)反映他们得到的支持资金数额远远低于在该省辖市应得的平均数，与扩权前相比大幅度下降。

　　据反映，卫生系统组织的医师资格考试，省卫生厅要求扩权县(市)把医师资格考试费、卫生专业技术资格考试费、出生医学证明工本费直接上交省厅，但部分省辖市要求把这些费用交到省辖市，使扩权县(市)左右为难。按《意见》规定，专业技术人员的初级、中级职称评定的决定权在扩权县(市)，但省辖市始终把住不放。

　　据反映，一些在《意见》中规定的由扩权县(市)直报的项目，有的省直部门要求必须加盖省辖市的公章，实际办事程序不减。有的省直部门缺乏对扩权县(市)办事程序的指导，一些扩权县(市)为了到省直部门办一件事，往往要跑好几趟。有的省直部门在项目申报和批准上缺乏统一协调，文本和格式要求不一致。有的省直部门与省辖市会议重叠，内容相同，扩权县(市)必须参加双重会议。一些垂直管理部门感到扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作难度加大了。

　　扩权县代表反映较多的问题是配套资金，有的减少了，有的被所在省辖市“忽略”了。

　　省委政研室副主任刘本在认为，强县扩权改革总体上运行是良好的，前进中的问题是磨合期中难以避免的。当然，出现这些问题应当引起我们的重视。

　　仍需狠抓《意见》落实

　　在采访中，记者从扩权县政府人士那里听到一些希望“进一步理顺管理体制”的呼声。

　　一位在某扩权县的政府部门工作的干部说，扩权之后，有的省辖市主管部门的同志说“不把市里放在眼里了”。由于扩权县(市)的人事权还在省辖市，扩权县更是小心谨慎地与省辖市领导打交道，即使是按照《意见》规定应当享受的政策，也不敢据理力争。而省辖市与省直有关部门之间却没有相互之间的工作协调关系，工作上常常让扩权县左右为难。

　　一位在扩权县工作的同志说，扩权县工作上有顾忌，主要是没有人事权限，一把手是副厅级，其他处级干部还与原来一样。与市里交往少了，过去是父子，现在是弟兄，许多人心里不平衡，上下级关系更难处了，干部提拔肯定会受些影响。

　　一些扩权县的代表呼吁，省政府需要为扩权县建立协调、服务机制，或者成立专门的督办机构，负责检查、督促《意见》的落实情况。

　　省发改委一位工作人员说，对于强县扩权工作，省发改委只是综合机构，不是主管、主办单位，从运行一年来的情况看，有必要成立督办机构，要把《意见》再细化一些，还应当就扩权县建立一套考核体系。有些问题是改革后出现的，政策落实需要一个磨合的过程。

　　省委政研室副主任刘本在认为，强县扩权对整个社会经济发展是件大好事。对于出现的问题，应当采取措施，要强化政策执行的严肃性、强制性，提高省委、省政府《意见》的执行效力。

　　河南省社会科学院农村经济研究所所长吴海峰认为，适合扩权的县(市)一般是有区位优势、发展潜力大、经济相对独立的县(市)，给其更大权力有利于吸收其他地区的经济要素和资源，能够更好地促进当地发展。我国正处于计划经济向市场经济转轨时期，行政改革应当适应市场改革的变化。否则，行政的制约会影响其他权力的落实。强县扩权试点的步子可以再大一点，能放的不妨都放，这样问题和好处都会更集中地显现出来，可以为进一步改革积累经验。

　　据悉，我省将于近期召开扩权县工作会议，对强县扩权一年来的工作进行总结，并研究、部署下一步的工作。③14

　　(本文GDP等经济数据为各县市或有关部门提供，最终数据以统计部门公布的为准。)

　　我国市管县体制进程

　　起始　最早的市领导县:1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县。

　　盛行1958年，受“大跃进”思潮影响，市领导县的体制再度盛行。

　　1959年9月17日，全国人大常委会作出决定，规定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。

　　到1960年底，全国80多个地级市中领导县的市有50多个。

　　调整在国民经济调整时期，国家对市领导县的体制也进行了调整。到1977年，除京津沪3个直辖市外，全国90多个地级市只有39个市领导县。

　　推行市领导县体制首次在宪法中的确立:1978年3月，五届人大一次会议通过的新《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县”。

　　1982年，为促进城乡经济共同发展，中共中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。

　　1983年2月，中共中央、国务院发出通知，要求积极试行地市合并，实行市领导县体制。截至2001年底我国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80％。地级市领导的县数量占全国县总数的70％，人口占总人口的80％以上。

　　市管县的7种形式以原来的地级市为基础，划入几个县；地市合并；地改市；原来不领导县的市，划入几个县；把原来的县属镇升格为省辖市，划几个县归它领导；县级市升格为地级市，划几个县归它领导；将县直接升格为地级市，实行市管县体制。

　　浙江开强县扩权先河

　　在河南省实施扩权政策以前，浙江、福建、湖北等省份已相继开始了以“强县扩权”为主要内容的行政区划管理权限改革，其中以浙江的改革最早，成效最为突出。

　　早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权，但在当时阻力很大。

　　2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限“空降”至20个县级政区头上:绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等17个县和杭州、宁波的三个区。

　　这313项权限事无巨细，一一罗列，被认为是“真金白银”。这份浙江省委办公厅下发的文件涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。

　　文件里用四个字来表述扩权的总体原则:“能放都放。”

　　即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理；须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。

　　其中一条规定:对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式，一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；二是积极争取中央有关部委办授权或同意。

　　目前，浙江一直实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财政管辖。同时，县里主要领导均由省直接任命。在财权和人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。“强县扩权”使这些经济强县也直接掌握了经济大权。改革之后，地级市对这些扩权县的管理已经相当有限。

　　“城市论坛”

　　点评强县扩权

　　在2004年9月15日召开的“2004年中国城市论坛北京峰会”上，由北京国际城市发展研究院发布的《中国城市“十一五”核心问题研究报告》指出，“强县扩权”是“十一五”时期加快发展县域经济，推动城乡统筹的战略着眼点。强县扩权的主要方向是形成地区性中心城市。

　　《报告》强调，强县扩权不是简单以县为治，而是要在强县的基础上，建立以强县为中心城市的城市产业带的发展。要加快以县域经济为核心的城市升级战略的实施，注重提高创新力、经济力、科技力、教育力、文化力、环境力等综合实力，切实按照经济发展、社会结构、人口素质、人民生活和环境保护等五个方面的要求，全面推进城乡统筹。③14

　　本报记者杨凌汤传稷

　　责任编辑：陈要逢