城镇化应着眼于“三农”问题（观点）

　　张润君　张文礼

　　城镇化是农村现代化的必由之路。通过城镇化，可以实现人口、土地等资源的合理配置，并取得集聚效益和规模效益。从实际出发，我国的城镇化应着眼于解决“三农”问题，正确处理人口与土地的关系，切实保护农民的合法权益，切实促进农业和农村的发展。

　　目前我国城镇化的三种主要方式从要素空间转移的角度来看，城镇化既是农业人口向非农业人口转化的过程，也是农业用地向非农业用地转化的过程。人口的非农化和土地的非农化，构成了城镇化的两个主要方面。按人口非农化和土地非农化的先后次序来划分，目前我国城镇化有三种主要方式：先人口非农化再带动土地非农化的方式。这是在城乡发展过程中，农民或为追求城市良好的生活环境，或因子女考上大中专院校，或为生活所迫而外出打工等原因引起的人口自发迁移活动。这种方式简单易行，也最为普遍。在我国农村劳动力严重过剩的情况下，这种方式将长期、广泛地存在。但其缺点十分明显，如分散性、自发性、盲目性等，大量宝贵的土地资源也因此处于闲置状态。

　　先土地非农化再带动人口非农化的方式。这是在开发区建设、企业用地、交通建设等过程中，由于非农征地而引起的。这种方式在国内开发区热、房地产热浪潮中非常流行。它在推进城镇化的速度方面作用明显，但也容易导致城镇化建设千篇一律，容易造成耕地资源的浪费。

　　人口非农化和土地非农化同时进行的方式。这是在一个地区经济社会发展过程中，伴随着非农产业的发展和不断聚集，人口和土地也同时向非农产业、向城镇聚集的经济社会现象。这种模式虽然遵循了市场经济的内在规律，但速度比较缓慢，难以适应我国加快城镇化发展的要求。

　　城镇化的关键在于正确统筹人地关系

　　正确选择城镇化道路，关键在于正确统筹人地关系，充分发挥人力资源、土地资源的最大效益。人多地少是我们的基本国情，是形成城镇化决策的根本依据，也是正确选择城镇化道路的根本依据。上述三种城镇化方式在我国将长期存在。要避免城镇化过程中可能造成的人力资源、土地资源浪费，就必须通过制度创新来明晰地权，确保农民的合法权益，不断完善劳动力市场和土地市场。

　　在稳定和完善“双层经营体制”的基础上，确保土地所有权和经营权的相对独立、完整与清晰。我国现行的“双层经营体制”，将所有权和经营权分离，为土地使用权的流转创造了条件。有人以为，土地产权制度的改革就是要实行土地私有制。这种观点是错误的。从一些发达国家的土地产权流动来看，其主流是使用权（租赁）而非所有权。我国土地产权的改革，一方面是要稳定承包制，保证农民对土地承包权的长期有效性；另一方面要探索土地使用权流转的多种形式，并不断规范和保护土地经营权、继承权、抵押权、入股权、转让权、收益权、处置权等各项权益。

　　确保农民的合法权益。农民在城镇化过程中利益受损，说明在征地过程中没有尊重农民的土地财产权，农民未能获得以市场价格为基础而确定的补偿费。维护农民的合法权益，除了要确保农民的土地财产权，还应探讨建立农村社会保障制度的途径和模式，逐步在养老、医疗和最低生活保障方面实行城乡统筹，实现城乡保障一体化。

　　统筹城乡土地管理，完善土地市场。在农村，土地征用制度不完善，土地征用补偿标准低，这都损害了农民的利益。应按照社会主义市场经济的发展要求，改进当前农村的土地管理制度，逐步实现城乡土地一体化管理。通过制定相关法规和政策，确保农民对土地的使用、收益等权利，充分保证农民利益。健全和完善农村土地市场，积极探索农村土地使用权的流转形式，规范农村土地转让、交换等制度，促使农村劳动力向城镇转移。

　　培育和完善统一的城乡劳动力市场，统筹城乡就业。统筹城乡就业，实现城乡劳动力市场统一管理，能最大限度地减少就业的社会管理成本，减少农民进城就业的成本，从而促进全国劳动力资源的有效配置。应进一步完善和规范劳动力市场的管理机制，清理对农民进城就业的不合理限制政策和乱收费问题，为农民进城择业提供最大限度的帮助和支持。

　　《人民日报》 (2005年06月24日 第十五版)