“不适之症”的追本溯源中国经济适用房何去何从？(组图)

http://www.sina.com.cn 2005年06月28日10:31 中国广播网

　　中广网北京6月23日消息经济适用房已经变得越来越稀缺，但最初的粗放管理方式却迟迟未变，这加剧了供求关系的紧张。而在销售领域倚重开发商，更令供需矛盾以令人尴尬的极端方式集中展现出来。

　　据中国新闻周刊报道，在开发建设环节，开发商对利润的过度追求，和由于监管成本过高导致的政府监管不力，令经济适用房陷入了既不经济又不适用的尴尬境地。

　　配套设施及相关规划的缺失和滞后，更凸显了作为公共产品提供者的政府的角色错位。

　　追本溯源，我国的经济适用房是一个将住房福利和市场化结合的操作模式，但政府和开发商责、权、利划分的模糊，令其在现实中陷入了摇摆和扭曲。

　　购房长队的政策基因

　　经济适用房已经变得越来越稀缺，但最初的粗放管理方式却迟迟未变，在销售领域又非常倚重开发商，这造成购房的队伍越排越长。

　　中国房地产协会秘书长顾云昌在1998年参加经济适用房制度设计的时候，只是觉得很多人会感激这个制度，“毕竟它给那些中低收入者带来了福音”。

　　但7年过去，恰恰是那些政策所指的受益者开始怨恨这种制度安排。“我不想再谈经济适用房的事情了，有没有摇到号我不关心了。”6月20日王力(化名)略带无奈地对本刊说。

　　房号守望者

　　作为一名高校教师，王力的故事在北京已经成为街头巷议的话题，他将人们对于经济适用房的渴望表达到了极致——在售楼处前住了近两个月，留起了大胡子，支起临时买来的帐篷，一根接一根地抽着烟，捱过“漫长”的等待。

　　实际上，王力去年12月份就登记了购买意愿，当时北京一家名为三环新城的小区售楼小姐告诉他，3月份放号，但是具体哪天“另行通知”。这个词让许多购房者提心吊胆，因为这意味着任何意想不到的时刻，甚至通知之时就是放完号之时。

　　王力不希望悲剧发生在自己身上，因此从今年3月27号早上五点钟开始，他就不回家了，一直等到5月中旬。王的帐篷很快引来其他十多个效仿者。一群渴望得到房子的人以这种方式聚到了一起。他们甚至在“五一”的时候，还一起过了节。

　　事实上，售楼处前除了“帐篷一族”，还有另一帮人，他们以“倒号”谋生，明码标价2万到5万。

　　在激烈的竞争中，帐篷里的人“草木皆兵”，常常闻风而动。他们甚至养成了一个习惯：在晚上睡觉的时候，没人脱掉衣服，随身带着各种需要的证件，大家都害怕半夜放号。这种情况在北京也并不罕见。

　　6月13日凌晨4时许，北京天通苑开发商突然向待购天通苑经济适用房的市民放号。一名小区物业管理人员对本刊介绍说，原本定于15日放号，不料有人走漏风声，11日就来了千余人等号。开发商措手不及，于是更改放号地，人们仍长队相迎，最终开发商选择了人相对较少的凌晨开始放号。

　　有意味的是，这名物业管理人员所说的“不小心走漏风声”，言外之意就是本不应该那么早就告诉购房者。

　　这一来就苦坏了等待放号的人们。北京夏天暑热难熬，加之那两日中间还曾大雨倾盆，大部分排队的人还是苦熬了整整两昼夜，有人形容说：“亲戚朋友齐上阵，轮流接替等号忙。”

　　令人遗憾的是，在队伍的前面，人们仍发现了一些“形迹可疑”的排号者。

　　跟王力相比，天通苑的人们是幸运的，他们只等了两天就看到结果。而王力却在近两个月后得知，原本的排号制已经改为摇号制，也就是说，王力排在前面已经没有意义，毕竟摇号凭借的是运气，锲而不舍也没用。

　　经过了这番历练，35岁的王力变得有点“宠辱不惊”了。他不再忿忿不平，继续平静地和妻子住在一间12平米的地下室里。当被问到是否还会购买经济适用房的时候，他说：“可能还会吧，要不怎么办？”

　　敞开的后遗症

　　北京的经济适用房标准很清晰：本市城镇居民；无房户或未达标户；年收入低于6万(含6万)。这是2001年年初《北京市城镇居民购买经济适用住房家庭收入标准暂行规定》中明确规定的。按此标准，北京市地税局一位官员按照目前缴税情况掐指一算，这样的家庭或个人在北京至少超过60%。

　　这样一来，按大数估计，经济适用房至少应该在北京住宅房中占到50%以上。但实际上，根据国家统计局数据显示，北京2004年经济适用房占住宅总投资的10%左右，今年1～5月份更只占7%强。

　　中国房地产协会秘书长顾云昌对本刊说，这意味着经济适用房在住宅供应中的比例在15%左右。众多的需求者，稀缺的供应量，加上近两年商品房价连年飙升，而经济适用房的价格一般比普通商品房便宜20%左右，其供求关系紧张自不待言。

　　现在看来，这个标准似乎圈定了远超过供应量所能承受的人群范围，它究竟是在什么样的背景下制定的？

　　回溯到1998年，国家开始住房分配货币化改革，停止福利实物分房。在宣布这一改革的纲领性文件——国务院1998年23号文中，第一次提出在全国范围内建立新的住宅供应体系，这一体系包括高收入者购买和租住商品房，向中低收入者供应经济适用房和向最低收入者提供廉租住房三个层次。经济适用房成为国家住房供应体系的主体之一。

　　该文件执笔人之一顾云昌对本刊回忆说：“当时没有明确的一个概念就是，中低收入家庭包不包括中等收入家庭没有划清楚，而大部分老百姓都觉得自己是中低收入。”

　　这种模糊性在政策执行过程中引发了争论。建设部住宅与房地产司一位官员对本刊回忆，1999年左右，管理层在经济适用房上曾有如下争论：家庭收入一时无法划清，而经济适用房又不能因此不做，在现阶段应该实行怎样的政策？是边建设边详细研究如何划定，还是先将划定方法明确，再进行建设？在未划定之前，又该怎样管理得好一点？

　　事实表明，这场争论的结果同许多“中国式”改革一样，没有一致的结论，最后都是摸着石头过河，先做了再说。

　　当时，北京、哈尔滨、长沙等地实际上将中等收入阶层纳入了经济适用房的适用人群，并由此放松了经济适用房的准入管理。北京市建委的一位人士对本刊回顾说，当时政府一方面大力宣传经济适用房政策，鼓励大家踊跃购房；另一方面在2001年前放开了购买门槛，让有能力买经济适用房的人都能进入市场，而对于购买者身份甄别大都睁一只眼闭一只眼。

　　2004年5月，中央层面的《经济适用房管理办法》出台，其中明确了许多过去经济适用房规定中模糊不清的地方，如面积、利润、购房资质等等。地产界的主流看法是：这个政策已经把中等收入者从原来的中低收入人群中划分出来，不再享受经济适用房。

　　但北京购房人标准并没有相应做出改变，监管机构对资格的甄别仍比较宽松。这导致了经济适用房在市场中的供求格局在近期难以发生大变化。

　　独创的“中国模式”

　　在如此供求格局下，经济适用房的混乱局面在由开发商主导的配售环节集中暴露出来。

　　事实上，“销售环节的灰色利润是经济适用房开发商的主要利润来源之一。”北京某专业地产销售公司的副总经理马登科对本刊介绍。他曾经代理过一些经济适用房的销售，其中，开发商预先留号已是司空见惯。可以佐证的是，最近北京某经济适用房小区就是从150多号开始放号的。

　　而另一个隐秘的途径就是，开发商会直接或者间接的雇佣一些人员来“倒号”。号贩子拿到号后，一般会以2万到5万的价格卖出，这笔钱中至少一半会返还给开发商，因为买号人的购房资料必须跟原倒号人的资料进行调换，这就需要开发商默许乃至参与。

　　“分配和销售环节由开发商主导，这是中国特色的模式，在大多数国家，开发商充当建筑商，配售主要由政府机构进行。”顾云昌说。

　　一项带有福利性质的房屋政策，最终却要依赖开发商来进行分配，这显然出现了角色冲突。但这却是目前国内最主要的经济适用房分配方式。这种分配方式是如何形成的？政府为何要将分配权拱手相让？其背后的故事意味深长。

　　顾云昌回忆说，在全国各地开始陆续推出经济适用房的1998年，当时中央政府的深一层用意是希望把住宅建设作为新的经济增长点，让住宅肩负起了拉动内需的重任，于是当年果断启动了“房改”。

　　经济适用房就是其中的主角。顾记得，当时钢铁水泥有些过剩，管理层希望通过经济适用房来拉动这一块的需求。当时还发国债，进行公路铁路项目以及经济适用房建设。

　　在这种背景下，全国各地风风火火大建经济适用房，争相报项目。根据建设部的全国数据显示：1998年，经济适用房竣工面积占商品住宅面积的39.04%；而1999年，经济适用房竣工面积为商品住宅竣工面积的62.33%。对此，建设部官员评价说：“当时经济适用房竣工面积比重很大，已经在住宅建设中起到了主导的作用，占据十分重要的地位。”

　　当时北京是全国建设经济适用房最多的城市之一。“面对这种势头，市里的建委根本没法管，项目太大太多了，也根本没能力管。”北京市建委的人士回忆说。其他放量供应经济适用房的城市情形也大略如此。如此背景，再加上“房改”初期经济适用房放量供应，供求关系基本平衡，甚至出现过供大于求的情况。地方政府对购房者大都无需仔细甄别，毕竟大量的竣工面积需要购房者积极入市。管不过来，也不想管得太严，由开发商销售成为了顺其自然的事情。

　　但形势就在两三年内发生了变化，随着国内房地产业的不断市场化，尤其是近年来普通商品房的大量入市，经济适用房的比重越来越小，城市中的住房供给已经成为普通商品房占据主导。

　　根据国家统计局数据，2004年全部房地产开发投资中，住宅投资8837亿元，比上一年增长28.7%。其中，经济适用房投资606亿元，比2003年减少2.5%，是2002年以来的首次负增长。今年1～5月，经济适用房的投资更是同比下降16.7%。

　　经济适用房已经变得越来越稀缺，但最初的管理方式却迟迟未变，在销售领域又非常倚重开发商。这酿成了大量像王力这样的故事。

　　技术性“补课”

　　问题已经暴露，北京开始在经济适用房上“补课”。

　　首当其冲的就是购房人的资格审核。由于此前疏于管理，北京的一些经济适用房小区中出现了“奔驰”、“宝马”等豪华车扎堆的现象。

　　“如果严格审核，杜绝以后出现这样的现象，至少可以减少1/3的排队人数。”马登科说。北京市建委主任刘永富6月17日透露，今后要与地税部门合作，结合个人所得税明细制度，进行收入审核；还要增加新闻媒体公示，扩大公示范围；另外就是严厉查处虚假。

　　北京朝阳区的一位开发商对本刊质疑说，这样的规定也就是能阻挡一些非常明显的造假者。比如税收一条就很难明确，由于目前税制的问题，很多人并不按收入纳税。媒体公示这个办法在其他城市用过，但由于城市过大，“看到的不知道，知道的又没看到”，效果并不好。

　　这位开发商根据北京等特大型城市的特点提出一种思路是：委托街道办事处和居委会的力量，由他们对本区域的经济适用房申请者进行“蹲点式”排查。虽然工作量艰巨，但能够进行社区纠错，至少准确率比较高。

　　除了严格资格审查，北京还准备着手解决令政府颇为难堪的排大队等号的问题。北京市建委副主任苗乐如近日表示，排队放号不是最佳的形式，北京市相关政府部门正在着手研究经济适用房放号方式，届时将规范排队等号、网上放号和手机放号等方式。

　　目前可资借鉴的是，杭州等地就采用全市摇号的方式，由政府主导放号，尽管命中率只有20%，但多数人由于见证了其公开透明的过程，也没有太多怨言。

　　另外深圳市还推行综合评分排队制，由政府相关部门根据申请人的工资、学历、职别、家庭状况综合打分，按照分数排队购买经济适用房。这种做法在深圳还算得人心。

　　然而，这些技术性的修修补补只能解决经济适用房销售环节的问题。

　　政府和开发商的冲突与妥协

　　政府和开发商在做经济适用房这个工程的过程中，责、权、利划分的并不是很清楚

　　经济适用房作为一项使“居者有其屋”的美好工程，正越来越处于“吃力不讨好”的尴尬境地。抱怨不仅存在于购房人当中。

　　“做瑞海新城这个项目，我们基本上是处于亏本的状态。”北京鸿坤伟业房地产开发公司副总经理张荐华对本刊说。位于大兴区西红门镇的瑞海新城，是北京市价格最低的经济适用房项目，销售价格仅为2280元/平方米。

　　张荐华向本刊分析，尽管享受了政策的优惠，免交土地出让金，税费减半，但瑞海新城的土地成本也达到了1180元/平方米，而建设成本大概在1050元/平方米，再加上税收及办公场地等各种费用，成本远大于2280元/平方米的销售价格。

　　对于这种亏本的生意，开发商为什么还愿意做呢？

　　利诱

　　瑞海新城项目是北京市第一个经济适用房和商品房捆绑招标的项目，分为5个规划区，总建筑面积为158万平方米，其中经济适用房70万平方米。2002年7月，在北京首次经济适用房招标中，该项目由湖南电广传媒联合长沙金海林置业一举夺得。2280元/平方米就是当初得以竞标成功的价格。

　　“瑞海新城作为湖南电广传媒进入北京的第一个项目，为了搞好与政府间的关系，做这样的项目也是必要的。我们主要是指望即将开发的商品房项目的赢利，例如瑞海新城目前正在热销的底商就不属于经济适用房，赢利是能保证的。”张荐华解释说，这就意味着即将开发的商品房部分有望填补经济适用房部分的亏空。

　　与瑞海新城不同的是，北京其它的经济适用房都是单片开发，所以销售价格也都是由政府核定的，通常是以成本加上3%的利润作为政府的核定成本。“问题在于，不管是开发3年还是5年，这个价格是不能变的，但建设成本每年都不一样，这也导致了经济适用房开发的风险性，我们感觉有些受不了。”北京懋源苑房地产开发有限公司副总经理李振坤说。

　　尽管开发商一再强调做经济适用房项目是一个亏本生意，但业内人士依然认为利润的空间还是存在的。

　　2003年北京地产市场出现的一批所谓的经济型商品房似乎验证了这一点。与著名经济适用房长安新城仅一路之隔的“北京DC”商品房项目，其房价比长安新城每平方米还要低90元。商品房的成本肯定要比经济适用房高出许多，可是这些经济商品房却以如此低价进入市场，实际上暴露出了房地产的价格底线，也说明经济适用房3%的利润限制并不怎么苛刻。“开发经济适用房，用地不要钱(经济适用房项目可以免交土地出让金)，报建费等许多费用可免，其启动资金还不及商品房开发启动资金的1/4，资金回笼也快。”一位业内人士说。

　　事实也的确如此。

　　北京著名地产商张宝全正是借助其开发的“长安街上的经济适用房”——今日家园，而一炮走红。1999年9月23日，今日家园在国贸中心开盘，仅3天时间就狂销815套，3.3亿元轻松落入张宝全的口袋中。

　　瑞海新城一期工程共有4588套经济适用房，销售回款顺利，共收到近2亿元的认购款，这些款项还让鸿坤伟业于2003年6月20日提前归还了深圳发展银行北京分行的2亿元项目贷款。

　　北京国际投资发展公司总裁杜猛在接受本刊采访时透露，如果经济适用房利润真正控制在3%以下，是不会有开发商愿意做的，因为开发商的本性就是追逐利益最大化。“经济适用房作为政策性项目，销售不成问题，投资是安全的，而且灰色利润也难以预计。”杜猛说。

　　暗战

　　尽管已经有相当的利润空间，部分经济适用房开发商还是按捺不住商业冲动，想方设法钻政策的空子，违规办事。一场围绕政府对公平的期待和开发商对利益的追逐间的“战争”悄然开动。

　　一位业内人士向本刊透露，经济适用房作为微利商品房，只是在土地供应政策和价格管理政策上区别于一般商品，其余仍按市场化运作。为谋取高额利润，开发商经常在房屋上做文章。这就导致许多经济适用房户型面积超标、设计高档、装修豪华。

　　这一点连张宝全开发的明星经济适用房楼盘——今日家园也难以“脱俗”。

　　本刊记者在北京市规划委的网站上发现，编号为京规行决字(2003)第0010号的行政处罚决定书中写道：北京安地房地产公司(今日家园开发商)擅自将北半部5栋楼由16层建至18层，南半部8栋楼由20层建至24层，增加建筑面积55756平方米；此外，该公司在所有13栋住宅楼的建设中，因封闭阳台、设备层加高、扩大地下车库、施工误差、设计漏算等原因，增加建筑面积107722平方米。总共超出规划面积竟然高达近16万平方米。这16万平方米超出部分的背后隐藏了多少利润不得而知。

　　而且不少开发商并不按比例进行开发，而是将商品房的比例加大，往往超过规定的20%～30%，不少竟达到60%以上，有的甚至全部按商品房开发。还有，一些开发商利用物业公司进行利润的补充，而这些物业公司本身就是开发商自己组建的。

　　另外，放号权也为北京某些经济适用房的开发商提供了“寻租”的空间。前些日子北京天通苑的放号风波证实了这一点。根据中央电视台等媒体的报道，“炒号”队伍中多了开发商、物业公司的身影。另据媒体报道，去年三环新城的放号竟然是从163号开始的，至于163号之前的房号做了怎样的处理，开发商并没有给出明确的解释。

　　“目前开发商拥有的最大权力就是放号权。”一位不愿意透露姓名的地产商告诉本刊记者。至于放号的时间和方式都是开发商说了算。京城绝大部分经济适用房的放号时间都是集中在短暂的几天时间内完成，之前并不做什么广告宣传之类的大范围告示。而购房人获得放号的信息渠道也仅仅是通过网络或者消息灵通人士的相传。

　　很显然，在这场“暗战”中，政府给予的政策优惠已经转化为开发商的高额利润。

　　经济适用房已经变味。新华社记者日前在全国最大的经济适用房项目——北京回龙观文化住宅区进行的调查显示，该区内高档车随处可见。此外，在回龙观龙锦苑四区，有一套面积230平方米的转售房转让价格竟然高达115万元。购买经济适用房已成为一种投资方式。

　　矛盾

　　这场“暗战”背后突显的是政府与开发商间的矛盾。“在很多问题上，开发商根本难以和政府之间达成共识，矛盾无处不在。”杜猛对本刊说。

　　在杜猛看来，经济适用房作为人为制造的稀缺经济，已经与市场经济原理严重相背。经济适用房从立项、开发、建设、销售到消费各个环节，并没能满足真正的中低收入者。这就导致政府和开发商在公平和赢利之间的矛盾日趋严重。

　　杜猛指出，监管失控也是出现这种矛盾的原因之一。而监管失控除却个别政府部门怠于监管外，经济适用房的监督管理成本太高也是原因之一。根据现有的经济适用房政策，经济适用房的立项需要政府批准，开发所用土地往往由政府拨划，电网、小区配套设施等的建设需要政府负责，销售需要政府限价……监督管理成本存在于各个环节中，只要一个环节出现问题，很可能会满盘皆输。“这样政府很容易陷入没完没了的处理矛盾中去。”杜猛说。

　　他认为，政府和开发商在做经济适用房这个工程的过程中，责、权、利其实分得并不是很清楚。很多时候开发商都把责任甩给了政府，比如出现质量、纠纷等问题，最后出面解决问题的还是政府。

　　根据本刊的了解，前面所提到的今日家园的超规划问题，超出规划部分的房屋是很难拿到产权证的，最后还是通过市政府协调才得以解决。

　　对于安地公司的行为，有关部门的处理结果仅仅是罚款，但少数的罚款和高额的利润比起来是那么的微不足道。

　　经济适用房规划之失

　　那些买到了经济适用房的“幸运儿”，每天面对的又是怎样的生活呢

　　早上五点多起床，乘坐一辆“火三轮”到约两公里的城铁站，顺利的话，刚上站台就能赶上去西直门的轻轨列车。在车上颠簸半小时，再到城内转乘公交，赶往自己工作的电视台。

　　四种交通工具，两个小时的路上辗转，这是居住在北京天通苑的田歌每天几乎都要经历的上班路线。

　　对居住在这个城外城的11万居民来说，生活的不便还远不止这些。

　　11万人的超大型社区，没有一家三甲医院；作为义务教育的公立小学只开办了三个年级，如果小孩要继续升级，则必须转往收费昂贵的私立学校……

　　内外交困之下，天通苑被称为“睡城”——除了居住外，没有休闲娱乐等其他的生活功能。而这个社区内外的生活问题，则被称为天通苑现象，成了经济适用房小区规划配套问题的代名词。

　　小区规划：难以实现的纸上谈兵

　　“一个大型居民住宅区，最重要的规划目标是环境好，生活方便。”北京市建筑设计院六所的规划师林爱华告诉记者。她曾经参与了望京小区的规划设计。而在大多配套设施残缺不全的经济适用房小区里，望京的内部设施拥有较好的口碑。

　　“而按照我的理解，经济适用房小区和商品房的规划设计，除了容积率和户型有区别外，在其他的规划目标和原则上，没有什么差异。”林爱华说。

　　根据规划业的“行规”，大型居民住宅区的规划应该遵循“千人指标”：即小区居民达到2000～3000人，社区内应配备学校，托儿所。小区聚集人群达到2～3万人，则应该配备医院。不足此标准的，也应该有相应的卫生站。开发商只有将这样一份配套齐全的小区规划报经市规划委通过，才能领取规划许可证，然后出具规划详图，到市建委领取施工证，正式开工。

　　可图纸上安居乐业的理想和规划业的“行规”，并没有给诸多经济适用房居民一个美好的现实。

　　由于经济适用房的定位，政府通常会对其进行限价。据统计，北京市的经济适用房均价比商品房低500～1000元/米。因此，虽然规划原则上，经济适用房与商品住宅并无二致，但实际上却要受到开发成本的限制。林爱华参与设计的望京小区，由于刚开始规划时是作为商品房，因此规划时的成本达到了4000多一平米。大部分经济适用房限价在2000多一平米，就成为开发商给规划师的成本上限。“规划的成本要计入开发商的单方造价以内。”林爱华说，“因此，客观上要求经济适用房的小区配套与商品房标准一致，是不现实的。”

　　北京地区的经济适用房，利润率规定在3%以内，从单纯的利润率来讲，经济适用房显然不是一个开发商欢迎的品种。在接手项目后，开发商总有渠道将利润最大化。

　　按规定，小区内医院和学校等的运营，在开发商配备后，将无偿交由卫生部和教育部等政府部门管理。“对开发商来说，这些公共设施是不赚钱的，所以通常会想办法逃避。”中国建筑工程总公司规划设计所的一位工作人员告诉本刊。

　　逃避的手段多种多样。例如经济适用房多为大型社区，需要分几期滚动开发。所以开发商会将学校、幼儿园等公共设施建设一期一期往后拖，以延期开发之名逃避对公共设施的建设，或者中途更改规划图。

　　此前有报道称，天通苑开发商曾经承诺公立义务教育，但现在却改为私立学校，费用每年一万多，让很多居民望而却步。

　　开发商能对小区规划图纸“朝令夕改”，与政府部门前紧后松的监管不无关系。据中国建设工程总公司的一位规划师介绍，政府部门对开发经济适用房小区的审核，在开工前非常严格：政府出具设计要点，开发商请专业机构设计规划图，向市规划委申报，申请施工证……环环相扣。但一旦施工证发放后，开发商的操作空间就非常宽松。“施工方有权中途更改设计图纸，而且很少交送交市规划委审批。”这位规划师说。

　　竣工后，市建委只负责建筑质量的检验。这是唯一一道比较严格的审核。而应由人防办公室验收的人防工程，由园林部门审核的绿化程度，由市规划委验收的学校，医院等社区配套，则少人问津。“可以说，对竣工后的小区验收，政府方面是相当敷衍的。”该规划师对本刊说。

　　滞后的城市总体规划

　　在对小区的规划设计中，居民们最怨声载道的还是交通问题。

　　天通苑通往城区的唯一一条道路立汤路，常年堵塞，曾经不止一次出现过居民下午下班，凌晨到家的现象。

　　即使是在内部规划口碑不错的望京，居民出行也是一件不容易的事。城铁13号线是目前途经望京地区的唯一轨道交通线，但目前望京北部地区只有一条城铁临6路到城铁站，且间隔约20～30分钟一趟，有时因车辆老旧，车况很差，等车时间会延长至四五十分钟，因此候车亭经常人丁凋零，“火三轮”反而成了最受欢迎的交通工具。

　　交通本属于政府的市政建设范畴。“但市政规划已经远远落后于小区的发展。”中国社科院城市与发展中心研究员袁晓勐说。

　　1993年，北京市总体规划将城市建设的重点从市区转移到郊区，以疏散中心城市过密的人口和产业。随后随着经济适用房政策的出台，在规划的指引和利好政策的刺激下，短短十年间，在北京周边地区出现了像回龙观、望京、天通苑这样人口在10万乃至35万人的超大规模居住区。“这种城市人口的空间转移在世界城市发展史上也堪称奇迹，遗憾的是，这并不是一个成功的奇迹。”袁晓勐说。

　　按照一般的市政规划，城市的道路建设应该是市政府和市规划委的职责所在。这些公共产品是市场无力提供的，需要依靠政府的力量来完成。袁晓勐认为，城市规划的价值取向便是平衡公众利益，克服市场失灵。在这一点上，北京市的市政规划显然没有跟上城市发展的步伐。北京出现的经济适用房小区配套缺失的现象，实际是市场失灵和政府失灵的双重作用。

　　因此，目前经济适用房小区的配套残缺，“不是当时没有规划的问题，而是因为没有执行规划的手段。因为我们还没有对市场经济下城市开发建设的动力机制有十分清楚的认识。”中国城市建设规划院总规划师杨保军说。回溯我国经济适用房的发展史，便可看清动力机制为何缺乏。

　　摇摆的目标与扭曲的现实

　　1995年，我国开始实行安居工程。这可谓是经济适用房的前身，目的之一是助力我国住房制度改革，完成住房的货币化、商品化。“但这项政策主要是从当时宏观调控需要出发，即通过扩大民用住宅建设规模，达到消费积压钢材的目的。”中国社会科学院财政与经济贸易科研所研究员王诚庆说。

　　一开始目标的双重，使得经济适用房一方面作为某种社会福利出现，另一方面又成为国家经济增长的一个主要手段。因此，在实际建设中，经济适用房就注定了要在政策房与商品房之间摇摆。

　　而政府的操作，又强化了经济适用房的市场特性。

　　在经济适用房的总量控制上，2003年以前，都是由地方上报预计的经济适用房建设总量，由建设部批计划。后来发现计划和实际差距比较大，因为地方建设不只是建委的事情，还有地方政府和土地等部门的综合作用。“比如建委想多建点，但没建成，跟实际的差距很大，申报也没什么意义。”建设部政策研究中心住宅与房地产业处副处长文林峰指出。

　　从2003年后，经济适用房的总量控制和运营模式，都全盘划归地方政府。“因此，经济适用房问题，最关键的还是地方政府。”文林峰说。

　　由于经济适用房有3%的利润率限制，因此，在2004年前，经济适用房都是由政府指定开发商承建。“通常是有实力，有背景的国有房地产开发企业。”文林峰说。

　　政府则在开发政策上给予开发商一定优惠。在这些优惠政策中，承建经济适用房的开发商可以得到免交出让金的土地，并一部分用于经济适用房，一部分则用于商品房建设。

　　望京小区在1993年开发初期，是以商品住宅的标准进行开发。1999年竣工时，政府将其用途改为经济适用房，但对开发商天鸿集团进行了其他补偿。此后天鸿集团还在那里相继开发了华鼎新城，望京新城A4A5区，地价都相对便宜。

　　追本溯源，我国的经济适用房是一个将住房福利和市场化结合的操作模式：即政府负责前期的选址和土地划拨，而承建以及以后的分配均交给开发商去完成。“这种做法，政府需要付出的运营成本少很多。”王诚庆说。但缺点是较难准确贯彻政策目标，例如建筑面积标准和销售对象政策。开发商缺乏进行小区配套建设的动力机制，往往会从自己的商业目标出发去运作，而“忽视”政策规定。

　　反观实行居者有其屋最成功的典范——新加坡，从1963年实行类似我国经济适用房的组屋工程开始，便由政府的一个专门机构——建屋发展局全程管理。在低价住房这个公共产品的提供上，新加坡政府实行了完全的计划经济，虽然政府负担了更多的福利成本，但迄今有84%的新加坡人因组屋工程实现了居者有其屋的大同理想。

　　通过对我国经济适用房历史的追溯，我们也许更能理解，在规划师眼里和商品房没有区别的经济适用房小区，为什么在实际中会成为一座“睡城”。

　　由于经济适用房既不经济也不适用，近年来，国内对于经济适用房的争论已经白热化，其中主要是对困难户进行“砖头补贴”还是“人头补贴”之争。

　　开发商从政府得到免费的土地，通过建设和销售赚到一笔钱，这种经济适用房的补贴政策被称作“砖头补贴”。而目前世界上比较流行的方式是“人头补贴”，即由政府出面认真核实统计，给真正的低收入者发放补贴，然后通过市场体系来解决住房问题。中国房地产协会秘书长顾云昌介绍说，欧美的方法就是如此，普通住宅社区中有20%的房子卖给中低收入家庭，政府根据“人头”来补贴。

　　最近南京一家大型开发商提出倡议，凡是在南京开发楼盘的社区里面，都建设一定比例的经济性住房，政府给予某种形式的补贴。这样就避免了穷人区的问题。

　　顾云昌曾到南方某城市的一个100多万平米经济适用房社区考察，“那里变成了贫民窟，物业管理费、电费甚至水费都收不上来，很多居民都到小区景观中的水池中刷墩布。”

　　这会不会是今日经济适用房小区的明天？来源：中国新闻周刊责编：邱军

“不适之症”的追本溯源 中国经济适用房何去何从？(组图)

“不适之症”的追本溯源中国经济适用房何去何从？(组图)