中低收入者 如何“有其屋”

　　每一次的经济适用房公开选房销售活动，总能引起极大关注。

　　吴煌摄

　　随着我国政府对房地产市场一系列的调控政策实施，人们在关注“房价涨幅过快”、“房地产局部过热”的同时，也越来越意识到：让中低收入者实现“居者有其屋”，其实也是政府本次调控的题中应有之义，并成为了我国社会保障体系中的一个重要组成部分。在住房保障体系建设这方面，我国起步较晚，还处于摸索、实践阶段。为此，我们特地邀请上海财经大学房地产专业的研究生，请他们比较一些成熟国家的做法，希望能给大家一些启迪。美国、日本、瑞典及中国的材料内容，分别由刘卫卫、柏文华、周学帆和伍中园撰文提供，上海财经大学丁健教授给予指导，在此谨致谢意。

　　———编者

　　撑起“法律保护伞”

　　美国制定了“20世纪第一个公平住房法令”

　　美国重视住房立法，对住房保障政策的制定实施提供了制度保证。如《合众国住房法》，就规定了要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划。《国民住宅法》要求建立住房管理署，设立联邦存款和贷款保险公司，由政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅。《开放住房法案》以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视，被认为是“20世纪第一个公平住房法令”。

　　美国注重法制建设的与时俱进，注意根据不同时期的住房保障要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律，目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。注重法制，使住房保障政策措施有法可依，进而保证政策的权威性和有效性，这是美国住房保障制度的突出特点。

　　日本住房保障法律多达40余部

　　日本是一个四面环海的岛国，典型的人多地少国家，住房历来紧张，尤其是二战后，面临更严峻的住房短缺问题。日本政府首先在立法上进行了制度支持。如日本政府先后制定实施了《住房金融公库法》（1950年）、《公营住宅法》（1951年）、《日本住宅公团法》（1955年）、《城市住房计划法》（1966年）等。此后又陆续制定了一系列相关法规，逐步建立健全住房保障的法律体系，这类法律共颁布40多部。

　　瑞典立法提高居住标准

　　瑞典很注重通过立法提高居住标准，如1973年通过的《住宅更新法》，规定房主必须改善不符合最低标准的住房，国家给予贷款和必要的补助，以促进旧住宅的现代化。《建筑条例》还对房屋的改建、建筑物的管理维修、拆除等做出明确的规定。长期以来，瑞典政府为了解决住房问题制定了一系列比较切实可行、具有连续性的住房政策和法规。

　　中国住房保障体制刚起步

　　1998年，国务院23号文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中明确提出：“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。由此，伴随着住房供应体系发展，中国的住房保障体系建设进入真正意义上的运行阶段。

　　政府“有形之手”显示作用

　　日本行政手段强硬

　　日本政府成立了专门的决策协调机构———建设省住宅局，代表政府行使住房建设决策和管理监督的职能。具体实施公房建设的机构为住房公团，还有政策性的住房金融机构———住房金融公库，为住房建设和购买住房提供长期低息资金。

　　瑞典直接参与管理

　　这一职责由城镇政府来担当。瑞典的城镇政府具有相当强的法律地位和经济地位，不但有权提高本地区的税率，而且有广泛的决策权。主要有3个任务：一、规划住宅区和征购土地；二、参与有关国家贷款及补贴问题的决策；三、制定社会发展纲要，负责住宅问题的协调工作。

　　中国政府职能尚未完全确立

　　在中国，与住房市场化改革相适应的住房保障制度建设已经取得不小成就，但客观而言，仍是进展缓慢。城市政府相关部门的住房保障职能还没有完全确立，仍有一部分低收入家庭的基本住房需求还没有得到解决。

　　2005年4月30日，建设部等七部委发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》中，就住房保障再次强调：强化规划调控，改善住房供应结构；加强经济适用住房建设，严格实行政府指导价；完善廉租住房制度，扩大廉租住房制度覆盖面；鼓励发展并规范住房出租业，多渠道增加住房供给，提高住房保障能力。

　　公共住房谁提供

　　日本公库＋公团＋公社

　　日本公共住房的供应模式，主要以日本住宅金融公库、日本住宅都市整合公团和地方住宅供给公社为主体。其中住宅金融公库承担住宅资金融通的职责，后两者直接负责建设和提供住宅。

　　美国财政每年拨款150亿美元

　　公共住房由财政投资建造。联邦住房与城市发展部每年会编制150亿美元的住房发展，计划向400万户低收入家庭提供住房补贴和资助建设4400套住房。

　　瑞典三个轮子一起转

　　瑞典的公共住房建设，大致可以分为3方面：一、政府直接投资；二、合作社投资；三、私人投资。

　　中国国家扶持经济适用房建设

　　针对低收入群体的住房需求，中国政府采用了半市场化的保障制度，主要方式是建设经济适用房。

　　2004年5月，建设部《城镇经济适用住房建设管理办法》明确指出：经济适用住房是指以中低收入家庭困难户为供应对象的具有保障性质的政策性商品住房。经济适用房要实行房价、户型面积、销售对象3个控制。建设单位利润要控制在3％以内。国家对经济适用房项目予以扶持，降低开发建设成本。

　　至2004年底，全国经济适用房建设累计完成投资已达7500亿元。但经济适用房占住房建设比重仍过低，平均不到15％。

　　财政补贴知多少

　　日本两种形式补贴

　　一种是政府财政拨款：一方面用于低收入家庭的租房、购房补贴，另一方面用于资助公营住宅建设。第二种是政府的财政投资性贷款，一方面是对住宅都市整合公团住房建设的投资贷款，另一方面是将资金贷给住房金融公库，再由后者用于建设公共住房和向低收入者发放住房贷款（见表一）。

　　美国补贴未达平均收入八成者

　　在美国，凡家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80％者，可以申请住房补贴。而美国政府对地方政府建设的公共住房和私有营利或非营利机构建设的低收入住房，也进行补贴。

　　在公共住房消费上，政府也实行补贴。住房支出超过收入30％时被认定为过度消费负担，并以此为参考对住房需求者进行补贴。

　　瑞典坚持普遍受益原则

　　瑞典实行公共住房补贴政策。该政策的特点可概括为坚持普遍受益原则，经历了从“砖头”向“人头”转变以及补贴费用由国家和地方团体共同负担三个方面（见表二）。

　　中国针对困难群体进行非市场化保障

　　目前，中国最低收人家庭住房保障工作在35个大中城市进展不一，不少城市进行了如发放租赁住房补贴方式、现住公房租金减免方式等的探索。当前最主要做法是提供廉租住房。2004年发布的《城镇最低收人家庭廉租住房管理办法》规定，廉租住房的保障方式突出以发放住房租赁补贴为主、实物配租和租金核减为辅；享受廉租住房的家庭人均住房保障面积标准，原则上不超过当地人均住房面积的60％。

　　税收实行减免优惠

　　美国自住房减免税额达2750美元

　　为刺激房地产业和经济的发展，让低收入者拥有住房，美国政府采取了税收减免政策。主要体现在：其一，对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；其二，对拥有自己住房的家庭，还可以减免所得税和财产税。按规定每人可扣除的收入为2750美元；其三，对出租屋的家庭实行税收减免政策。

　　瑞典边际税率减至30％

　　与公共住房问题有关的税种有不动产税、印花税、遗产税和所得税等。税收政策一直是财政政策的重要内容。采用税收优惠政策支持住房建设，解决公共住房问题。例如，1974年，对住房所有者名义租金收入在30万克朗以上的，按10％征税。另外规定，住房所有者在出售其住房时应缴纳资本所得税，但是这种税常常因所售住房的维修和改造补贴而收不到，这实际上也相当于税收优惠。此外，房屋造价的70％可申请抵押贷款，归还这部分贷款不交所得税。1991年的税制改革，也使边际税率从47％减至30％。

　　日本赠款部分免征赠与税

　　在日本政府颁布的《住宅取得促进税制》中规定：利用住宅贷款自建、自购的居民，在5年内可以从每年的所得税中扣除当年的住宅贷款余额的1％，另外，对财产登记税、不动产所得税、城市建设实行税等实行减免，甚至对住房资金中的赠款部分免征赠与税。

　　都有哪些金融政策

　　日本采用混合型金融政策模式

　　这种模式的特点是，以央行为领导，民间金融机构为主体，政策性金融机构为补充，官民结合。

　　政府住房金融机构有住宅金融公库、住房公团、住宅融资保证协会等；民间的住房金融机构由包括住宅金融专业公司、劳动金库、住房社团等。

　　在住房贷款方面，各机构做法各有不同，在此，仅以住房金融公库和住房金融专业公司为例进行比较说明（见表三）。

　　美国金融政策力度很大

　　一方面，政府利用信贷杠杆，鼓励个人或开发商参与开发建设适合中低收入家庭的经济住房，如提供低息贷款和“税收信贷”。

　　另一方面，通过住房抵押贷款一级市场和二级市场为住房需求者提供信用。前者常见形式为固定偿还抵押贷款，累进偿还抵押贷款，固定利率住房抵押贷款及可调整利率抵押贷款等。后者即为住房抵押贷款的证券化。

　　上述两级市场都建立了相应的保险机制，保证了市场运作的信心和稳定性。

　　瑞典付款可有多种选择

　　除了制定有公共住房建造的金融政策外，瑞典还推出了有关公共住房消费的金融政策，鼓励居民购买公共住房，付款方式可以是一次性付清，也可以分期支付。

　　而在住房金融机构方面，瑞典主要有三大类———瑞典抵押贷款机构、国家退休基金和瑞典全国住房合作社联盟。

　　中国住房公积金社会受益面最大

　　这项面对中等收入者阶层的住房公积金制度，已经成为中国社会受益面最大的住房保障制度。这是一项强制与鼓励相结合的制度，是保障普通老百姓市场化购房的最重要的政策参与渠道。

　　1999年《住房公积金管理条例》的颁布，使住房公积金管理纳入法制化、规范化的发展轨道。有关公积金贷款利率、最高额度等具体标准也在不断动态调整中。2005年3月，建设部上调各档次个人住房公积金贷款利率0.18个百分点。其中，5年（含）以下贷款由现行年利率3.78％调整为3.96％；5年以上贷款由现行年利率4.23％调整为4.41％。

　　《华东新闻》 (2005年06月29日 第十二版)

　　表一

　　表二

　　表三