法治政府必须诚实守信

　　专家点评

　　姜明安

　　2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》确立了依法行政，建设法治政府的六项基本要求，其中之一即是诚实守信。所谓“诚实守信”，就是政府必须对人民讲信用，政府行为不能反复无常，政府必须遵守行政法上的信赖保护原则。

　　信赖保护原则的内涵有四：其一，政府行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变，因为政府行为具有确定力和公定力。其二，政府对行政相对人作出授益行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错造成的，政府亦不得撤销或改变，除非严重损害国家和社会公共利益。其三，政府行为作出后，如事后据以作出该行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，政府可以撤销、废止或改变已经作出的行为。但是必须通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已经作出的行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或改变相应行为。其四，政府撤销或改变其违法作出的行为，或因公共利益的需要撤销、废止或改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人损失，要对相对人的损失予以补偿。

　　就曾玉祥案而言，有关政府机关完全违背了诚信和信赖保护原则。广西自治区人民政府办公厅曾明确批复：“自治区人民政府同意黎钦铁路工程建设中需使用的沙、石等地方材料免收一切税费。”但是，事隔七年以后，钦州市公安局却以曾没有向税务机关申报和缴纳税款为由，认定曾玉祥构成“偷税罪”，将其拘留、逮捕并移送起诉。而且，在钦州市公安局实施上述行为时，曾经作出“免收一切税费”批复的自治区政府办公厅竟然不出来说一句话。

　　诚然，信赖保护原则有时会与依法行政原则相冲突。就本案而言，严格根据信赖保护原则，自治区政府的决定即使是违法的，政府自己和其他有权机关也都不能撤销，否则，将导致相对人行为失去根据而构成违法犯罪，从而使人民失去对政府的信任。严格根据依法行政原则，自治区政府的决定如果是违法的，政府自己和其他有权机关都可以，并且都应该将之撤销，否则，法律的权威和严肃性将无法得到保障。那么，怎么协调这两种价值的冲突呢？现代法治的协调方法是利益衡量和利益平衡。即政府自己或其他有权机关在对政府已作出的违法行为进行处置时，首先应对公共利益和私人利益进行衡量，尽量选择能使二者利益最大化、损失最小化的方案。如果为了公共利益，选择了对私人利益不利的方案，则应对私人相对人的损失予以补偿，以平衡私人利益和公共利益。

　　就本案而言，自治区政府的免税决定即使是违法的，因为只是一个个案决定，对公共利益的损害并不会太大，也完全没有必要撤销(但可以确认该决定违法和据此追究有关公职人员的责任)。钦州市公安机关在广西自治区政府作出的免税决定尚未撤销的情况下，即对相对人予以拘留、逮捕和移送起诉，这是完全违反法治原则的。

　　作者系北京大学宪法与行政法研究中心主任