预算约束不硬，审计风暴难止

　　6月28日，审计署审计长李金华向人大常委会作了2004年度审计工作报告。指出38个中央部门2004年度预算执行情况中存在的主要问题包括虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和“小金库”以及部分资金使用效益不高等。

　　今年的审计报告又是一枚“重磅炸弹”，激起了全社会的广泛关注，让公众喜忧交集。我们感到欣喜，因为国家审计署继续忠实地履行职责，2005年的“审计风暴”依旧风头强劲，这对于严惩违规违纪人员、严肃国家预算管理规范大有助益。但是，公众更感到忧心忡忡，因为今年审计报告披露的问题依然触目惊心，“老账”尚未偿清，“新债”又如潮而至，审计部门似乎正肩负着“不能承受之重”。

　　几年来震撼人心的“审计风暴”体现出一个共同的问题：预算软约束的病症已经渗透到社会、政治、经济各公共领域之中，侵蚀着公共资财管理和使用的正当性。

　　“预算软约束”是科尔奈在《短缺经济学》中提出的概念，最初特指政府对濒临倒闭的国有企业予以贷款或财政补贴，使其免于市场硬约束的现象。经过20多年的理论发展，预算软约束的适用领域也早已超出了国有企业的范围。很多时候，预算软约束意味着国家掏了钱，却管不了花钱的人，公共组织能够像花自己的钱一样花国家的钱，并且不用承担“花自己的钱”时应当承担的一切后果。

　　预算软约束通常导致两种不良后果：一是国有企业的风险偏好增强，以至于忽视风险、盲目决策；二是内部人控制现象蔓延，公共组织内部的管理者利用公共资财为自己谋福利。

　　今年的审计报告再次证明，预算软约束广泛存在于公共组织中，其恶果显而易见。此次审计报告中被点名的不仅有国家发改委、国家体育总局、国家广电总局等政府职能部门，还有四大国有资产管理公司、神华集团有限责任公司等国有企业，更包括了高校、医院等事业单位组织；企业决策失误、经营不善、违规处置不良资产、挪用财政资金、隐匿真实财务情况等问题都有发生。

　　公众会为“审计风暴”叫好，但不希望“审计风暴”无休止地刮下去，因为“风暴”的存在意味着预算软约束的顽症没有治愈。在保持审计监督力度的基础上，还应该从制度层面解决预算软约束问题，完善国家财政财务管理体制。

　　比如，引入市场硬约束，改变对国有企业进行财政“兜底”的习惯；引入社会监督硬约束，采取财务公开、登记查询等制度办法，实现公共资财管理的透明化，让国有资产和财政资金的使用过程时刻处于全社会的监督之下，防止内部人控制现象的泛滥；还有就是引入法纪硬约束，建立健全严格的问责制，对违法违纪部门和人员进行严肃处理，做到有责必追、一追到底，最大限度地增加管理者滥用公共资财的成本。只有当预算约束真正硬起来之后，审计风暴才不至于一次又一次席卷而来。

　　毛飞（北京公务员）