从审计风暴看预算法制

　　2005年审计风暴再起。6月28日，受国务院委托，李金华审计长向全国人大常委会报告了2004年度中央预算执行和其他财政收支审计情况：38个中央部门查出各类违规问题金额90.6亿元，水利系统滞留建设资金35亿元……(《法制日报》6月29日)。面对“仍然触目惊心”的审计账单，尤其在一些问题上“屡审屡犯”的现实，我们不能不思考这样一个问题：如何从源头上治理预算违规频发———至少使审计账单不再那么“触目惊心”？

　　正如有关专家此前曾指出的，对于财政预算管理来说，审计不过是事后、“下游”范畴的监督，“上游不筑坝，下游如何抵挡？”因此，笔者以为，强化政府财政预算源头上的制度建设，推动预算管理的法制化，才是根治预算违规问题的釜底抽薪之策。

　　首先，预算的法制化意味着，必须站在法律而不是一般行政管理的高度来理解和规范预算管理的各个方面。也就是说，从编制、审批到执行的各个预算环节，实际上就是一个由立法机关代表人民审查政府该怎么花钱、花多少钱以及最终是否遵守到位的法治过程。毋庸讳言，我们目前预算管理还远没有达到这样的法制水平。一方面，由于预算编制主要由政府部门在掌握，项目编制过于粗放、疏空，导致预算可供随机操作的空间非常大，缺乏应有的可监督性；另一方面，受专业辅助机构缺乏、审批时限过短等条件制约，人大在预算审批上，很难对预算形成实质性的监督。显然，如果预算编审的源头缺乏法制保障，问题不断向审计积累的趋势就很难根本扭转。

　　再者，预算法制化意味着，对于违反预算的行为，将有一个更高、更健全的问责层次和机制。很明显，既然预算法本质上就是规范政府“花钱”的法律，那么“截流”、“挪用”等乱花钱行为，就不仅只是一个行政系统内部的“违规”问题，而是地道的违法。在这种情况下，行政官员面临的责任追究，也就不单是行政过错责任，而更主要是法律责任。虽然，从今年的审计报告里我们得知，自去年审计风暴以来，已使762人(次)受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理，但与数十上百亿计的资金违法相比，几百人处理规模是否不成比例？而且，这些处理又有多少是在法律层次而不是在党纪政纪范围内进行的？

　　可见，无论是从加强预算的事前、源头管理，还是从强化、完善对预算违法行为的事后问责、惩处力度和机制上看，推进预算的法制化，都不可或缺，尤其在年年触目惊心、屡审屡犯的审计账单下，这一点更需要我们高度重视。(作者：张贵峰）（来源：法制日报）