关注治安管理处罚法草案审议十个焦点

　　立法前沿

　　本网记者 吴坤

　　正在北京举行的十届全国人大常委会第16次会议，日前对治安管理处罚法草案进行了分组审议。这是继去年10月常委会第12次会议初审这一草案后的第二次审议。审议中，委员们畅所欲言，对进一步修改、完善这一事关每个人切身权益的重要法律草案提出意见。

　　委员们审议中关注的焦点问题如下：

　　一、法的名称要不要修改

　　这一草案的名称为治安管理处罚法。对此，有两种不同意见。

　　林强委员对草案的名称表示赞同。他说，本法的落脚点就应放在“处罚”上。应当让每一位公民都知道，违反了法律就要受到处罚。

　　汤洪高委员则建议将“处罚”二字去掉，改为治安管理法。他的理由是，立法要从“以人为本”的角度出发。社会治安实际上是管理问题，不是处罚问题。如果加上处罚两个字，这个法出台后，会被认为是一个“罚款法”。

　　全国人大农业与农村委员会委员李梅芳对此表示赞同。她说，现在老百姓对处罚很反感。把法律名称中的“处罚”两字去掉，可以进一步体现本法是重在管理和教育。

　　二、立法指导思想要不要改变

　　列席会议的李瑾是云南省曲靖市人大常委会副主任，本次会议邀请的24名全国人大代表之一。他认为草案在立法指导思想上应再修正一下，应该是惩罚和教育相结合。一方面需要用法律的强制力保护公共秩序，维护社会稳定；另一方面要突出使用教育手段，提高公民守法自觉性，推动政治文明进程，构建和谐社会。

　　孙晓群委员则认为，从制定本法的目的和我们国家的现实治安形势来看，总的来讲草案处罚还是偏轻。让人感觉既要打击犯罪，又很有顾忌，缩手缩脚，这样就必然影响执法的效果。我们尽量不要过一段时间，等治安形势不好了，再搞“严打”斗争。现在政法机关的问题主要还不是因为法律制定得太严，而是少数人徇私舞弊、违法乱纪、简单粗暴、刑讯逼供等问题。这些问题的解决，主要还是要通过提高民警的素质、从严管理队伍等方面解决。因此，制定这部法律，还是要从实际上出发，考虑如何有利于维护社会安定、有利于依法治国。

　　张志坚委员对草案的指导思想做了系统论述。他认为，应该把握三个方面：一是要强化治安管理。目前，随着改革不断深入，社会利益关系发生了深刻的变化，一些潜在的社会矛盾逐步暴露出来。如果处理不好会在一定范围、一定程度上被激化。在这种形势下，加强治安管理，确保社会稳定，应该是这部法立法的主导思想。草案抓住了这一点，内容也比较完善。二是要以人为本，保障人权。我们强调治安管理决不意味着公安机关和警察在办理案件过程中可以侵犯当事人的权益，恰恰相反，必须充分尊重和保障人权，这是正确处理和化解社会矛盾必须遵循的原则。草案在一定程度上体现了保障人权的思想，但还不够充实。三是规范和约束公安机关及警察行使权力，就是要加强监督。从现实情况看，警察在办案过程中侵犯当事人权益的事情时有发生，其中最重要的原因就是权力没有受到很好的监督和约束。草案对这方面的规定还不够，没有细化公安机关和警察违法违规的相应责任。以上三点是有机的整体，草案应该在具体规定中很好的把握和处理好三者之间的关系。

　　三、“处罚法定主义”是否现实？

　　草案规定：“法律没有规定治安管理处罚的，不予处罚。”这一规定确立的是处罚法定主义原则。对这一规定，委员们提出两种截然不同的意见。

　　最近报纸上登了北京市朝阳区的一个病人因为对医院的治疗不满意，就到医院里一住4年，把锅碗瓢盆都带着，最后还是法警把他带回去了。全国人大农业与农村委员会委员杨新人举了这一事例对草案确立的处罚法定主义原则提出异议：现在社会上危害社会治安的行为千奇百怪，草案所规定的处罚内容不可能包括所有的危害行为。因此，如果确立这一原则，发现了法律中没有规定的违反治安管理的行为就无法处罚。

　　王茂林委员曾从市委到省委，管了十七八年政法工作。陶驷驹委员曾任公安部部长，对公安工作十分熟悉。他们都认为，这个原则是积极的，但本法不可能一次将危害治安管理的违法行为列举完全，法律也不可能经常修改，其他法律也难以给治安管理机关规定治安管理处罚权。因此，要考虑治安管理形势变化的需要，给国务院及时采取措施制定相应行政法规留有余地。他们建议将这一条改为：“法律、行政法规、规章没有规定治安管理处罚的，不予处罚”。

　　倪岳峰委员则认为，确立这一原则十分必要。它要求执法者按照法律的明确规定给予处罚，有利于保障公民的合法权益。

　　李连宁委员也认为这一规定很重要。因为治安管理处罚必须体现处罚法定主义，也就是说，法律没有规定的，公安机关就不能自己再去臆造别的处罚名义去处罚，也不能使用类推进行处罚。在坚持处罚法定主义的同时，本法的内容就应当扩充得更加全面、更加周到，不能对治安管理过程中的一些应当给予处罚的行为形成漏洞。

　　四、执法监督如何进一步完善

　　新的草案根据上一次常委委员的审议意见，对执法监督作了专章规定。委员们认为，这一规定是必要的，但仍过于笼统，不好操作。

　　周正庆委员说，草案列举了执法人员的十项违法行为，规定对这些行为要依法给予行政处分，这十项内容对当前公安执法中存在的问题大体上都涉及到了，但出现这样的问题向谁反映？怎样才能够及时有效地得以解决纠正？草案没有规定。他建议，在执法监督这一章中要考虑建立举报机构，有公开的投诉电话，一旦发现问题能及时投诉，尽快纠正。

　　列席会议的全国人大代表陈江灵是陕西金达资产评估有限公司董事长。他说：“感觉草案执法监督这一章有点空，监督的主体不明确。谁来监督、怎么监督、监督的渠道都没有具体规定。应在这方面再增加一些具体规定。”

　　何晔晖委员建议在执法监督的条文中加上查处的时限和答复的条款。理由是举报人、控告人举报和控告以后，公安机关查处，应该在一定时限内给予答复。否则举报、控告材料很大一部分会石沉大海。尤其是体罚、虐待、侮辱的案件，一旦时过境迁就很难查找证据了。

　　五、罚款的条款要不要这么多

　　“草案从第23条到73条几乎每条都有罚款。”这是奉恒高委员看了草案后总的感觉。他说，一些公安人员和老百姓谈到处罚的问题，有不同的观点。有的主张要严厉打击，有的讲治安管理针对的是人民内部矛盾，还是应该以教育为主。处罚的类型有警告、罚款、拘留等。本来有的违法行为是很轻的，教育警告一下就可以了，但是草案却规定要罚款。法律公布实施后，有人会以为这是公安机关创收的重要渠道。而且，罚款的幅度很大，执行中随意性也会很大，对执法者的权力不好规范。

　　上海市社会主义学院副院长彭镇秋是全国人大代表，也是上海市公安局的特约监督员，经常到公安系统进行政风测评、政务公开检查。他认为，草案关于罚款处罚的具体规定要全面考虑：一是与经济发展的实际状况相吻合。二是应考虑到城乡差异和东西部地区的差异。建议可以授权省级人大常委会结合本地区实际情况在法律规定的范围内决定本地的执行标准。

　　来自澳门的全国人大代表崔世平建议，可要求违反本法的人从事一些社会服务性工作。比如说帮助老年人做一些家务，以警示他们不再从事违法行为。这样可以减少罚款的适用，有利于化解社会矛盾。

　　六、不适用拘留处罚的要不要包括患严重疾病者

　　草案规定，对不满16周岁、70周岁以上和怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的违反治安管理行为人，不适用行政拘留处罚。常委委员普遍对此表示赞成。一些委员建议，应加上第4种情况，即患有严重疾病的也不适用拘留。

　　张龙俊委员曾与基层公安部门就这一草案进行过座谈。一些基层公安部门就上述问题向他提出过这一建议。

　　杨梅喜，山西省太原市公安局处置突发事件处处长，列席会议的全国人大代表之一。他在实际工作中就遇到过患有严重传染性疾病的人，一到拘留所就突然死亡的情况，结果是没办法处理。为此，他也认为草案应该增加规定，对患有严重传染性疾病和患有其他严重疾病的人不适用治安拘留。他说，在刑法取保候审里也有这样的规定。

　　七、传唤是否都要经县级以上公安机关负责人批准

　　草案规定，需要传唤违反治安管理行为人到公安机关接受调查的，要经县级以上公安机关负责人批准。而按照现行的治安管理处罚条例，基本上科室队长就可以批准传唤。

　　张龙俊委员说，考虑到有的县基层派出所离县公安机关较远，如果规定每一次传唤都需要到县级以上的公安机关办理传唤证，会给基层民警带来很多负担，建议对这一条进行修改。

　　全国人大代表邱娥国是公安系统著名的英模，长期从事基层公安工作。他认为，如果传唤要县以上的公安机关批准，太浪费时间了。建议维持现行治安管理处罚条例的规定。

　　八、讯问时间缩短是否行得通

　　原草案规定讯问查证时间一般不超过12小时；情况复杂的，经批准可以延长24小时。在上次审议时，一些常委委员提出，这一规定时间太长。为此新的草案将其规定为一般不超过8小时，情况复杂的，经批准可延长4小时。

　　邱娥国对此提出异议。他说，根据他们平时的做法和调查的结果，不要说8个小时，就是一审稿规定的12个小时，也没有办法做到。他和他的同事建议将其改为24小时或者48小时。他说：“现在我们处理一个治安案件，基本上和处理刑事案件是一样的，所有的法律形式、法律文书都要一致起来。受治安处罚的人，很多是老百姓送来的。如果公安机关给放走了，老百姓就会问为什么要放？现在规定讯问8小时之后就要放人，老百姓会认为公安机关收了好处。”

　　张龙俊委员说，询问查证的时间不应过长，但基层公安部门反映现在规定的时间太短也有道理。我们既要保护被传唤人的利益，又要保证公安机关有足够的时间去搞好查证工作。因此建议对情况复杂的、经批准可以延长的时间在草案的基础上再适当延长一些。

　　九、用电子邮件干扰他人生活要处罚的规定是否需恢复

　　原草案规定，通过信件、电话、电子邮件等途径发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的，要给予拘留处罚。新的草案将其中的“电子邮件”删掉了。一些委员提出应该恢复“通过电子邮件干扰他人正常生活的”应处罚的规定。

　　陈建生委员谈了他的切身体会：“我每天打开计算机都有一百多封垃圾邮件，每天要花大量的时间去删除这些垃圾邮件，对这种情况目前没人管。因此我认为不应该删掉禁止用电子邮件干扰他人正常生活的规定。”

　　本次会议邀请的全国人大代表黄宜弘是香港第三届立法会议员。他说，这种行为对社会秩序是有很严重影响的。应该禁止利用电子邮件发送扰乱社会秩序、干扰他人生活的信息。

　　十、“不让闹事球迷到体育场看比赛”能否操作

　　草案规定，“因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其12个月内不得进入体育场馆观看同类比赛；违反的，可以强行带离现场。”

　　重庆大学化工学院副院长、全国人大代表夏之宁说，这一规定让他想到一件事情。美国大法官是实行终身制的，只有罢免可以让他失去职位。有一个被罢免的大法官是因为作出了这样的判决：判一位妇女80年内不准怀孕。这是一个不容易执行的判决。结果，这件事情让这位大法官失去了职位。草案上述规定也可能出现类似的情况，让执法人员很难甚至无法执行。

　　邱娥国也认为这一规定不具操作性。因为体育馆是凭票进入的，禁止违法者12个月进入，公安机关怎样操作？本网北京6月30日讯