透视两难中的上海车牌拍卖

　　透视两难中的上海车牌拍卖

　　本网记者 秦平

　　私车额度拍卖属违法，至今无人起诉

　　许可法实施一年，车牌拍卖未见松动; 合理性与合法性难题尚未破解法律的界碑

　　7月1日，行政许可法实施一周年。一周年是一个很好的界碑，对一部“初出茅庐”的法律尤如是。一年前，行政许可法的出台也是一件带有界碑意义的事情，限制行政权力与维护公民权利成为两大主题。哲人曾经讲过，权力有滥用扩张的本性，故此一年当中限权与维权两种力量经历了艰苦的博弈，有些我们可以从一些行政许可反弹现象中感到权力制约的艰难。欣喜一年来，在权力与权利，限权与维权的此消彼长中，政府的许可行为在朝着法治化的轨道运转，公民的权利有了更为坚实的保障。是为法治的进步。

　　一年也是一个敏感的时期，因为随着时间的流逝法律的感觉易变得麻木，人们的关注度也会日趋疲劳。时间可以暴露更多的问题，但时间可以淡化一切。这是我们选择行政许可法实施一周年作为纪念的原因。最初的感觉或许最为真实。一年类似于医学上的观察期，行政许可法在此间较为清晰地感受到了来自社会的一些排异反应。立法与现实的碰撞磨合，成为今天我们反思纪念行政许可法实施一周年的焦点。今天推出的《透视两难中的上海车牌拍卖》，就集中反映了社会需要与法律禁止的矛盾张力。此后一段时间，本版将推出一系列记者调查文章，反思行政许可法实施一周年来的得与失。立法者很难是一个先知先觉者，法律适用更是一个不断试错的过程。以期我们记者的努力、观察和记录能对立法者提供一些借鉴和素材，继而使我们的法律制度不断理性成熟。是为良好的意愿。

　　本版编辑

　　去年，在行政许可法和新道路交通管理法实施前后，上海市实行了多年的私车额度拍卖制度受到了最激烈的一次挑战，很多行政法学者站在法律一边对上海拍卖私车额度的违法性给予了抨击。与此同时，商业部的有关人士出面指责上海违法的特别方式，又使这一问题转为“不是一个单纯的法律问题”。甚至一度曾有传言，上海的私车额度拍卖将很快被取消。但上海市却选择了沉默、不争论的姿态。

　　如今行政许可法实施一年了，道路交通安全法也实施一年多了，并未见这一制度有松动的迹象。有人向记者预言，在2010年之前这一制度都不可能被取消，而政府有关部门的人则说，在找到新的、更好的办法替代之前，这一制度也不可能被取消。

　　交通检验存在的合理性

　　对京沪两地的交通状况，只在上海做短暂停留的记者不敢枉评孰好孰坏，但是有多个在两地都生活过的人向记者保证上海要好于北京。上海市政府为缓解交通压力的确做了不少卓有成效的工作，私车额度拍卖是这些措施中的一种。

　　大多数人都承认这一措施对交通是有利的，但具体有利到什么程度，是不是一旦放开限制，交通就必然到了不可收拾的地步，并没有人进行过实证研究。但有人对记者这样测算，目前上海的私车保有量是40万辆，北京是140万辆，而连续好几年上海人均可支配收入都高过了北京，不能说上海人没有北京人有钱。一旦放开了车牌额度限制，上海要增加多少私车呢？交通会不会瘫痪呢？还有上海官员对记者说，北京缓解交通压力可以通过修路的方式，五环、六环、七环无限地修下去，可上海不行，它环不起来，一环就掉海里去了，现在能想到的方式天上地下该修的都修了，不限制发展私车也没有更好的办法了。

　　难以“一消了之”的公平因素

　　而上海一时难以取消车牌额度限制的另一个不得不面对的问题是，一旦承认额度限制违法而取消的话，之前的拍卖将如何处理呢？据有关官员介绍，上个世纪90年代初上海就开始实行私车额度拍卖，一开始就是上万元，最高的时候达到过4万元，也就是说，很多人的车牌是经过拍卖得来的，一旦不拍卖了，对这些人该如何处理，是不是也存在着一个公平的问题呢？

　　其实对很多上海市民来讲，车牌已经是一种财产了，曾经就出现过这样的案例，夫妻离婚，要求法院对拍得的车牌这种夫妻共同的财产进行分割，虽然最后法院并没有支持这种说法，但是有法律学者认为，车牌应该是财产的一种。

　　私车额度拍卖应受行政许可法约束

　　去年，上海市政府曾提，私车额度拍卖不属于行政许可，所以不在行政许可法的规范之内。这种说法自然受到了大多数行政法学者的质疑。

　　行政许可法第十二条第二款规定“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可的事项。对此有学者认为，道路是公共资源，而且是一种十分有限的公共资源，需求与供给在很长一段时间内都会存在矛盾，因此，私车过度占用道路，对没车的人来讲是不公平的。对这种公共资源进行合理配置的时候，政府可以通过许可的方式进行额度限制。

　　但同时，行政许可法第十四条又规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”

　　也就是说，上海市政府是没有额度限制行政许可项目的设定权的。这恐怕也是上海市在这一问题上竭力回避行政许可法的原因所在。

　　同时，这位学者还强调了一点，政府在制定公共政策的时候，应该关注的是公共秩序和公共利益，而不仅仅是市场或产品的销售，市场有市场的选择，市场要符合政府的公共决策。交通的顺畅，市民的出行是公共利益，这是政府在进行公共决策时真正应该关注的内容。

　　在另一方面，一些学者也认为，拍卖并不是私车额度配置的一个基本方法，真正公平的方法是随机摇号，而且限定每个公民只有一次机会，他当然有权拍卖这种机会，但他一生也只能拍卖一次。

　　对额度拍卖是否合理的问题，有上海的官员认为，像车牌这种行政许可一般情况下是没有数量限制的，但是由于供应的有限性就必然会导致有偿的必要，就像出租车牌照一样，城市不可能无限发展出租车，那么出租车牌照也就是有偿的。而从另一个角度讲，供应的有限性也会导致政府权力的寻租，为了克制权力寻租，就要寻找公平的分配机制，拍卖就是一种相对公平的方式。

　　无法摆脱的道路交通法的困境

　　道路交通法规定了申请机动车登记应当提交的五项证明和凭证，并没有上牌额度证明，而上海的车牌拍卖实质上是又增加了一项机动车登记的条件。而行政许可法第十五条第二款规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”很显然，上海市政府的行为是违法的。

　　针对上海的私车额度拍卖的问题，一位上海法律学者的评价是目的合法性不一定必然就可以推导出手段的合法性。那么也就是说，一项公共政策有合理性，但同时也需要有力的法律依据。

　　上海私车额度拍卖的启示

　　上海私车额度拍卖的存在，甚至可能在比较长的一段时期内存在，对我们深入理解行政许可法和行政许可法的落实不无启示。行政许可法引发的是一场从观念到制度的深刻变革，制度的清理其实并不只是除去几项审批制度那么简单。对阻碍社会发展的制度清除起来也许要容易一些，而对那些在一定时期内有利于社会发展、有利于社会进步，甚至是符合公共利益的制度，容忍也许不无道理，但不能任其下去。良性违法也是违法，同样无益于法治目标的实现，重要的是要积极地在法律的范围内寻找一种有效的替代制度，使其既有合理性，又具合法性，同时使制度与制度之间达到有效的衔接。即从简单的扩大政府行政权力的管理方式到依法管理，这显然是一个观念的变革，虽然这需要一个过程，需要一定的时间，可能一年还不够。