漳州公交生存压力VS公共福利(图)

http://www.sina.com.cn 2005年07月04日14:58 海峡都市报

漳州，公交停车场

　　漳州公交的苦心

　　今年6月6日，一向平静的漳州公交突然宣布：单方中止对城市老年人乘车优待。此举一出，即遭漳州市民的强烈批评，特别是被利益相关的老年人，斥为“生硬之举”，而公交公司的回应是“无奈之举”。由此引发了市民、公交公司、老龄委、司法界人士等多方参与的一场争论。

　　漳州公交的“过激行动”，源于6月1日建设部颁布施行的一纸新规——《城市公共汽电车客运管理办法》：“城市公共汽电车客运过程中发生乘客伤亡的，城市公共汽电车经营者应当依法承担相应的损害赔偿责任。”这意味着持有离休证、老年人优待证等免费上车或者半价上车的乘客若出现意外，公交公司必须负责全部损害赔偿。

　　事件发生后，在漳州市政府部门的协调下，漳州公交公司暂时恢复对老年人乘车优待，但目前诸多问题仍在协商中，由于问题的实质要害已是冰冻三尺，相关方面透露：其背后深藏的矛盾，并未得到有效化解。

　　目前，围绕老年人乘车风险，该由谁埋单，当事各方的协商还在进行。但事件引发的思考与讨论，仍在如火如荼地进行中。

　　善举背后的风险如何化解？如何完善社会福利体系，使更多的人享受到福利，同时又兼顾公平？怎样才不至于使公共福利，成为企业的一个包袱？怎样才能让企业“心服口服”地履行为公共谋福利的义务？

　　一边是长期陷于经营困境、不堪重负的公交公司，一边是涉及全体市民、基本的城市公共福利。想摆平上面提及的难题，在此事件之后，必须动脑筋好好思量一番，绝不仅仅是公交公司一家单位。

　　也许，这也是漳州公交引爆话题的最终目的。

　　1建设部新规成导火索

　　从6月6日开始，家住漳州市区的张女士就不断地给媒体和老龄委打电话，投诉“父亲乘车受的委屈”。

　　原来，漳州公交公司从6月6日起，突然中止对漳州市区老年人乘车优待（离休全免、持老年人证减半优惠）。乘务员说：要上车，先买票，离休证和老年证，都暂时不能用了；不买票，就请下车。

　　这让张女士离休的父亲“有点委屈”，尽管钱的事小，但是，她认为：尊老敬老，给老人乘车优待，市政府有文件，公交公司拒绝执行没道理。

　　漳州是个外来人口不多的城市，市区公交客源并不拥挤，许多老年人习惯于乘车出行，拿着“老年人证”或者“离休证”享受乘车优惠，都有七八年了，突然间“吃了闭门羹”，老人心里感到“难于接受”。

　　老人们恼火的是，公交公司“胆大妄为”，公然不响应政府明文规定；而公交公司的无奈，则和一部新规有关，6月1日施行的《城市公共汽电车客运管理办法》第27条规定：“城市公共汽电车客运过程中发生乘客伤亡的，城市公共汽电车经营者应当依法承担相应的损害赔偿责任。”

　　2漳州公交的委屈

　　一见到记者，提起老年人乘车安全，汤调美就犯愁：“现在，我是每天提心吊胆过日子。”汤是一位“老公交”，今年50多岁，是公司分管安全生产的副经理。

　　“过去，出现意外，每个人最多赔个几万元，就可以摆平，现在赔偿标准提高，责任加大，多则要赔个几十万。没有收费或者只收半价，企业来背这风险，的确吃不消。”

　　汤说，运输行业高风险，车在马路上跑，随时都可能出现意外。每天一大早上班，看着160多部车辆从公交停车场“出门”，要等到晚上，全部车辆“回来”，心才能平静下来。

　　“停止老人优待，事出有因，也是迫不得已。”漳州公交主持工作的副经理吴国强无奈地说。他并不认为，这是草率之举，显然，长运集团为此也酝酿许久。长运集团也曾经多次呼吁和反映，希望能引起社会及政府的重视。

　　在他们看来，“老年人行动不便，动作迟缓，乘车容易跌倒；加上老年人生理特点，大都骨质疏松，和年轻人相比，更容易造成骨折。在上车和下车过程中，难免会发生一些意外事故。如果老年人买票的话，按照合同法，我们来承担事故责任。这是理所当然。如果没有买票，企业来承担，这个不太合理。不是我们没爱心，只是现实条件不允许”。

　　吴的担心更深层次的原因是企业长年亏损。5年前，漳州长运集团接手公交运营，至今累计“贴”了1169万元。“集团一直是用其他长途和短途客运的赢利，来贴补市区公交这个窟窿，尽管是国有企业，但是，现在油价上涨、成本上升，压力更大，快顶不住了！”夏天到了，劳动强度更大，如果企业运作挺不过去，员工待遇差，司机、乘务员流失，加上招工困难，到时，即使有车也没有人开。

　　记者从公交公司的安全部门了解到：从去年到今年上半年，登记在案、有出险的老年人乘车事故7起，公交部门为此赔偿7.5万元。其中，赔偿数额最高的是发生在市区新华都的“车上事故”。司机紧急制动，车上61岁的女乘客摔伤，住院治疗及补贴共支出45962元。

　　3免费与免责的法律争议

　　提起漳州公交，邹家阿婆心里很不是滋味。邹现在和女儿一家，住在漳州市区南昌路住宅小区临街的一栋居民楼里。

　　扶着楼梯的栏杆，76岁的邹阿婆勉强能够下楼。她的左腿如今有一段骨头是用“钛合金钢”连接的，翻身不灵活，站着就难受。记者登门去看她，她自嘲道：“左腿就像气象台，天气要变化，总会有感觉。”

　　而在这之前，作为离休干部的她，住在干休所，有着快乐、充实的晚年生活，是个行动利索、精神乐观和身体硬朗的老人。

　　2002年11月28日下午，邹阿婆从漳州市区进步新村出发，撑着雨伞前往位于胜利东路的漳州军分区第一干休所参加“老年合唱团”排练。邹凭着“离休证”免费上了车。

　　车经过10多分钟的行驶之后，到达干休所附近的金宝大厦停车下客。她等前面3个年轻人下车之后，准备从后车门下车，正当她在车上撑起伞，提起右脚跨步要走下车时，一场意想不到的事故发生了！公交车竟然突然边开动，边关起车门，邹阿婆身子一倾斜，从车上重重地摔了下去！她当场晕了过去……

　　经过33个月的住院治疗，邹阿婆做了“换骨手术”，带着伤残出院了。但双方在赔偿金额上多次协调未果。2003年11月12日，邹的女儿李女士一纸诉状，将漳州市公交公司客运部告上法庭，要求法院判令被告赔偿交通事故人身损害48592.77元。

　　2004年2月5日，芗城区法院对此案作出一审判决：依照《中华人民共和国民法通则》和《道路交通事故处理办法》判决，被告漳州市公交公司客运部在支付20000元的基础上，再赔偿原告20625.77元；驳回原告赔偿营养费及精神损失费的诉讼请求，判决后，双方均没有提起上诉。

　　邹的事件，让公交公司深切意识到：善心后面隐藏的巨大风险！

　　为何没有收车票，公交“献爱心”还要背责任？厦门联合信实律师事务所泉州分所律师唐志良说，免费并不意味着免责。企业根据文件规定，为老年人提供免费乘车服务，这相当与老年人建立了一个无偿乘车协议，老年乘客享有无偿搭乘和安全到达目的地的权利。由于双方建立无偿乘车的协议，符合民事法律关系的特点，老年人乘车发生事故，应受合同法律规范调整。

　　4矛盾积重快刀斩不了乱麻

　　经漳州市政府牵头组织协调，从6月12日起，公交部暂时恢复对老年人的乘车优惠。有关各方对“乘坐公交车，先要办保险”展开磋商。据悉，对于70岁以上的免费群体，基本“克隆”了厦门的做法，即由老年人每年交纳一笔保险费和一定的工本费，由长运集团公交部帮助其办理“登车卡”，在乘车过程中发生的风险由保险公司承担。而对于60岁至69岁，这一更为庞大的乘车群体，乘车风险如何化解，漳州市老龄委和漳州长运集团，却各执一词，还在磋商之中。

　　“家家有老人，人人都会老。”来自漳州市政府的一份文件称：随着老龄人口持续快速增长，目前，漳州市60岁以上老年人已达53万人，占全市人口11.6%，提前进入老龄化社会。

　　公交问题，被认为是漳州城市运营中，多年来要解决而未彻底解决的难点问题。作为一个中等城市，在闽南三城中，老年人乘车风险化解，厦门、泉州先后出台保险措施，漳州却显得滞后，这也是“免费乘车事件爆发”的主因。

　　显然，作为代表老年人权益的老龄委，希望公交公司在力所能及的情况下，更多地承担一些社会责任，在不增加或少增加老年人经济负担的前提下，为老年人提供更好的乘车服务；而作为自负盈亏的企业，公交公司在成本压力上升，企业在经营陷入困境的情况下，则对“政府请客，企业埋单”行为表示“不堪重负”。

　　此外，也有人提出质疑：如果让70岁以上的老人自己交几十元的保险费和工本费，办登车卡，公交福利对他们来说，就已不再是真正意义上的“免费”，而只能成为部分交费老人的“优惠”。其次，如果不将60岁至70岁的老人纳入“免费”范畴内，“公交福利”也无法真正得到普及。

　　5谁来化解善举背后的风险

　　城市公交作为一种社会公益性机构，与市民出行息息相关，它在提供服务的同时，必须保障乘客安全。漳州公交事件凸显出来的更为深层次的原因在于：善举背后的风险如何化解？

　　在漳州，许多公交界人士对于“政府请客，企业埋单，还要赔偿”的做法感到无奈。他们认为，公交企业已经“献了爱心”，在化解乘车风险上，政府应有得力措施相配套！

　　郭继敏是漳州中保财险公司的总经理。提起这事儿，他说，已经和长运集团商谈了好多次了，完全可以通过保险渠道，把这个风险转嫁到保险公司来。郭说，中保公司愿意把这事当成一种公益性的事业来做，把保费降到底线，不考虑赢利，提供了两种解决的方案。一是老年人意外险。老年人一年一人交纳25元，最高保障15万，即老年人在公交车上的事故，住院治疗、伤残赔偿及意外事故3项，最高可分别赔偿5万元；二是车上人员责任险。也就是每辆公交车按照座位投保，凡是车上人员（包括老年人）出现的意外伤害，由保险公司负责赔偿。但是，开设这一险种，必须是集体来办理，否则风险太大，公司也难于承受。两个险种相比，后者保障程度高，但是保费较高，前者更具可行性。目前，由于保费由谁承担没有确定，所以，尚未有实质性进展。

　　唐志良律师认为，企业首先是作为一个市场经济主体而存在。虽然每个企业有承担一定社会公共利益的义务，但是追求商业利益才是其本质的目的。政府通过行政手段将一种本应由社会承担的福利交由一个企业来承受并承担相应的法律责任，显然对于企业来说，这是不公平的，也是难以负重的。因此，解铃还需系铃人，要化解这种风险，政府作为一个社会管理者，应起到一个协调作用，调动整个社会资源来分担这种风险。

　　“事实也证明，在经营或者公共活动中，保险基金和风险意识的缺位，不但是企业，甚至是政府也需要背风险。”漳州华安财险公司总经理陈修建说，“在发达国家，有一种公众责任险，提供公众服务的场所里，发生的意外事故，顾客人身伤害和财产损失，由保险公司负责履赔，把风险转嫁过来。由于没有这块保险，最近发生在广东汕头的娱乐场所火灾和东北吉林的小学水灾事故，都是政府先垫支每人20万元死亡赔偿费，这无形中也加重了财政负担。如果政府在平常的财政预算中有一块基金、经营者也预算出一块资金，一起来投保，把风险转移出去，遇到问题就会更容易解决”。

　　记者在调查中了解到，许多城市在建设部新规出台后，基本采用“办理保险”来化解企业经营风险。这其中，有的城市由老年人来埋单，有的城市由政府帮助埋单，有的城市政府帮助困难老年人埋单。但是，更多的受访者认为，保险只是事后的一种补偿，更重要的是“事前的控制和防范”。充分考虑老年人特点，文明行车，提高员工素质，提升服务水平，有效避免事故发生，才是根本的。

　　高级经济师、漳州市发展与计划委员会官员高亚斌认为，首先，公交公司是自负盈亏的企业，企业要维持其运转，一定要讲求经济效益。企业良性循环，才有能力更好地服务社会和老人。其次，政府将离退休干部及老年人乘车优待让企业来承担，是尊老、敬老的体现，企业固然要执行。但政府还应适当考量因此给公交公司带来的经济损失。损失的补偿有几方面，如财政资金的补助、“公交优先”政策的施行、公交企业的税费减免等优惠政策措施的支持。至于，老年人乘车保险费用支出，如果漳州市财政允许，承担这笔保险费，那是最好；如果财政有限，也可分门别类，困难老人提出申请，由财政帮其办理保险。在财政资金补助不足、优惠政策措施还不完善的情况下，享受免费或者半价乘车的老年人适当承担一定的保费也是一种途径。

　　而围绕“优待乘车”风险问题，残疾人、学生等群体，也同样面临这一问题，显然，需要“一揽子解决”，免得“头痛医头，脚痛医脚”。保险业界的人士提议，公交公司作为企业，在经营中，应该切出专门的“保险基金”，即使有了政府、个人保费投入，企业抗拒风险能力才会得到提升。

　　的确，城市公交产品作为一种公益事业，其运行和保障是由多个部门、多项制度来共同提供和保证的，这里需要政府、企业和个人共同参与、构建。也只有社会资源的合理配置，善举背后的风险，才能迎刃而解。

　　福州：财政掏钱保险＋个人自办保险

　　到2004年年底，福州市已为6．5万名老年人办理免费乘车证，这个数字还不包含8000名离休老人，免费乘坐的线路也从原来的10多条拓展到48条。免费乘车优待政策使公交公司每年要减少营运收入1000多万元。

　　因此，福州市政府从市财政中拿出专项资金承担老年人免费乘车出现意外伤害赔付的风险。由市财政划拨的这个保险金是指市公交集团应承担的不特定对象的意外伤害风险金，与每个老年人在办理免费乘车证时参加的个人意外伤害保险是不同的，二者没有联系。

　　厦门：老人掏钱保险＋设立老人专座

　　5年前，厦门公交公司与保险公司进行洽谈，为老年人免费乘车建立保险，如果出了意外，由保险公司提供的一定赔偿费用，减轻了企业的负担。厦门凭本市身份证满70岁（以日为准）以上老人，身体健康，生活能自理者，均可办理老人免费乘车证，乘车和保险有效期2年。

　　办理新证的收费标准分别是制作费25元，保险费20元，共计45元；而换证，只需工本费5元，保险费20元，共25元。因此，老年人也能理解和接受。

　　除此之外，司机的文明开车和乘客主动敬老让座，有力地保障老年人乘坐公交车的安全，大大降低了出现意外的概率。厦门绝大部分公交车上设有“老、弱、病、残、孕、怀抱婴儿者”专座，一般有这些特殊乘客上车，司机、乘务员都会主动提醒让座。

　　泉州：70岁以上老人年缴30元保费

　　泉州公交目前的做法是给老人们办保险，办保险可以将老人在乘车中的部分风险转移出去。70岁以上老人缴纳30元保险费和一些工本费后，然后就可以办理一张免费乘车卡。

　　据介绍，泉州公交每年为免费乘车人付出的成本是250多万元。而去年一年，泉州公交公司总赢利数额是30多万元。每年，公交公司在这方面赔的钱有20多万。

　　虽然通过保险的形式，将部分风险转移了出去，但公交公司还是认为，出了事后，责任先不说，当事人家属还是会找到公交公司，因而，转移的风险也是有限的。

　　龙岩：政府帮助老人办理意外险

　　与漳州毗邻的龙岩，政府的财政“背走”了保险这笔费用。龙岩市的市（区）两级政府拨款给予每个老年人办理每年30元的乘车意外伤害险。同时，补助公交公司因老年人免费乘车的部分损失每年25万元。