规范征收征用，维护被拆迁人的正当权益

　　【内容提要】

　　私有财产权是人权的重要组成部分。征收和征用的核心在于国家基于公共利益的需要。无论实行货币补偿还是产权调换，都应当遵循等价有偿的基本原则。政府应当通过建章立制，切实维护被拆迁人的正当利益。要建立拆迁监控资金帐户，保障被拆迁人的正常生活，为被拆迁人提供司法和经济救助。政府还应当加强对拆迁单位的监管，规范房屋拆迁评估行

　　【关键词】

　　合法财产 拆迁 权益 维护

　　法律的理想是个体的人有尊严地生活，而人的尊严与财产密切相关。人类的枷锁之一就是财富，因此马克思的自由观总是和财产的占有联系在一起的。人类的自由进程就是一个社会财富总量不断增加的进程。财产是保障人的生存所必需的，也是其他人权的基础。私有财产权是人权的重要组成部分，是人类谋求生存与发展的基本权利，也是维系人类自由与尊严的根基。历史上，财产权是民主制度的重要导火线。财产权产生的纠纷促进了英国议会制度的建立。宪法的基本功能之一就是给国家的行为设定边界，阻止国家权力非法侵入私人的财产领域。只有这样，公民的人权才有发育的可能。国家对财产权予以限制的最经常、最严厉的方式就是对财产的征收征用。因此，对政府所进行的财产征收征用行为进行约制是宪法保护财产的最重要方法。稳定的财政收入是政府权力运作的物质基础，政府取得财政收入的基本方式可以是购买，也可以是无偿取得。国家强制性取得财产的方式称为征用。公民个人不得拒绝将自己的财产交给国家，即使国家以购买的方式取得公民财产，公民也不得拒绝出售或任意要价。政治社会必须要有执行公共事务的权力机构，人们组成政治社会的目的是为了保护财产权在内的人权。公权机构的存在既有可能保护人权，同时也有可能侵犯人权。宪法财产权实际上是为了保障公民个人的独立人格而设定的公民自由。制定宪法的目的之一就在于授予政府权力，同时又要对这种权力施加法律上的限制。

　　《世界人权宣言》规定：“公民的财产权意味着：人人有权单独占有或与他人合有财产；任何人之财产不容无理剥夺。”私有财产的本质内容包括两层意思：其一是拥有财产，其二是抵制非法剥夺。在私有财产得不到法律普通保障的时代，人们的个体独立意识难以形成，无法摆脱对权贵的依附。一旦私有财产权被法律清晰界定和明确保障后，人们便得以在自由意志的支配下治产和治身。市场经济的存在和发展以个人自治为前提条件，而个人自治的核心，正是个人对其财产的独立的排他的支配权。而私有财产权存在与发展的最大威胁就是无原则扩张的政府权力。政府的权力不是绝对的，须以公民权利的存在为界碑，须以保护公民的财产安全和人身自由为切身使命。因此，政府对私有财产应当持有尊重乃至敬畏的态度。当然，如果存在合法的理由，私有财产权可以而且应当受到限制。正如《世界人权宣言》做出的限制：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”一方面，既要满足公共利益的需要，防止私有财产的所有者利用无可替代的垄断地位拒绝或者任意要价，以保障政府权力的行使；另一方面又要防止政府滥用权力侵犯公民利益，以保障私有财产权。要着力于对政府权力的规范界限，对公权力进行严格规制。只有在一个公权力规范化运作的社会，公民的财产权和其他一切合法权利才得以有效保障，公民的主体意识和权利意识才能真正确立，才能自觉自愿地行使权利并履行与之对等的义务。

　　我国现行宪法对私人财产权的保障，基本上偏重于对公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权保障，即主要偏重于对公民生活资料的保障，而忽视对公民或其他财产权主体生产资料的保障。现行宪法有关财产权的条款由两部分组成：保障条款和制约条款，缺少损害补偿条款。而且制约条款本身较为空泛，与保障条款之间缺乏密切的关联性和内在的整序性。第四次宪法修正案将宪法第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给以补偿。”在宪法第13条中增加规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”在我国，征收或者征用的权力行使主要由政府来进行。征收和征用的核心在于国家基于公共利益的需要，无需征得财产权人的同意，根据单方面的意思表示即可取得私人财产，是对私有财产权的强制剥夺与限制。体现了征收与征用权与私有财产权的冲突，也体现了个人利益与公共利益的冲突。

　　宪法规定政府对公民的私人财产进行征收、征用不是要限制公民的财产权，而是要对政府行为进行限制，这是宪法规定私人财产权的基本目的和基本原则。政府规制私人财产权的补偿应当是公平合理的补偿。大多数国家的宪法都规定对公民私人财产的征收和征用必须进行公平补偿，并为此形成了一系列为公民所接受的公平补偿标准和原则。而且，许多国家的宪法规定，政府的补偿应当是事先补偿。公平补偿和合理补偿是对公民财产权的恢复，因此它构成了政府征收和征用财产的重要宪法限制，这些规定充分体现了宪法对政府规制财产进行严格规范的精神。

　　我国宪法出于对政府财政的考虑，没有规定公平补偿的原则，意味着我国公民财产权被征收、征用还要在一段时间内由公民个人承担部分财产损失。英美国家的宪法规定政府征收和征用私人财产必须符合正当法律程序，其目的在于通过合法的程序来规范政府的征收和征用行为使公民明确政府为了公共利益进行征收和征用的意义，减轻因征收和征用带来的社会政治影响。我国宪法没有规定征收和征用的程序，因此，我国宪法的规定主要靠政府机关的自觉遵守。《立法法》第8条规定：“对非国有财产的征收”只能制定法律，即只有全国人大及其常委会才能对此行使国家立法权。这里的“非国有财产”，当然包括被拆迁人的房屋。目前，由于无《征收与征用法》，公民对征收和征用土地、私人财产的诉权难以得到保障。

　　房屋拆迁，是建设单位根据建设规划要求和政府所批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿的一系列法律行为。拆迁法律关系指拆迁法律规范在调整拆迁当事人的行为过程中所形成的相互之间法律上的权利义务关系。拆迁法律关系当事人是拆迁法律关系权力义务的主体，包括拆迁人和被拆迁人。拆迁行为本身的性质是民事行为而非行政行为。无论拆迁人还是被拆迁人，其法律地位是平等的，国家权力应当表现出其公共性和公正性。对于拆迁补偿安置协议，应当首先适用民事法律进行规范。地方政府拥有大量的行政审批权，一旦同开发商连在一起，就出现了老百姓无法对抗，甚至法律也难以约束的集约性权力资本。

　　拆迁补偿是拆迁人在拆迁时对拆迁范围内的被拆除房屋的所有权人（包括代管人）所有的房屋及其附属物，依法采取货币补偿和产权调换的形式给予补偿的法律制度。《城市房屋拆迁管理条例》第23条规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除本条例第25条第2款、第27条第2款规定外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。可见，房屋拆迁补偿的方式有两种，即货币补偿和产权调换。货币补偿，即拆迁人以货币的形式对被拆迁人所有的房屋及其附属物进行折价补偿。《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。产权调换，即拆迁人以新建、自有或者购置的房屋补偿被拆迁人，双方依照法律规定相互结算房屋的差价后，该房屋即归属被拆迁人所有。产权调换是拆迁人用异地或者再建设的房屋与被拆迁人的房屋进行产权交换，被拆迁人原来的房屋被拆除后仍然保留相应的房屋的产权。产权调换是房屋拆迁补偿安置的方式之一，其特点是以实物形态来体现拆迁人对被拆迁人的补偿。无论是居住房屋还是非居住房屋，均可采用产权调换的方式，但根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，非公益事业房屋的附属物不适用产权调换。在实践中，产权调换大量存在，而建设单位却希望采取货币补偿的方式，而不愿进行产权调换，尤其是对于拥有较多产权的单位和个人，实行产权调换将影响建设单位的余房率，对房屋开发和经营会产生一定的影响。《城市房屋拆迁管理条例》第25条规定：实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第24条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。这里的市场价格，并不是拆迁人与被拆迁人协商确定的市场价格，而应当是经政府房屋拆迁主管部门批准确定的该类房屋的市场价格。

　　《城市房地产管理法》规定，房地产价格评估，以各类房屋的重置价格为基础，参照市场价格进行评估。房屋重置价格的评估，我国目前采用的方法主要有以下几种：1．分等定价法，即以房屋的不同建筑结构、选用的材料、施工的工艺、专修设备等，按不同的标准设定若干组合模式，划分为若干的等级，然后分等定价。这种方法简便易行，被我国大多数城市采用，但不符合房屋建筑多样化的特点。2．定额核算法，即按照房屋的实际情况，逐项计算工程量，按照定额的单价计算工程合价和房屋总价。但是这种方法在具体评估时对大量的隐蔽部位和超高部位无法勘察丈量，易导致价格和实际造价不符。3．分项计算法，即依据房屋的建筑特点，将房屋划定为若干的计价项目，按项目计价，然后再按房屋成新折扣，计算现价。这种方法适应性强，操作简便，为大多数城市所采用。

　　无论实行货币补偿还是产权调换，都应当遵循合理补偿的基本原则。长期以来，被拆迁人－直缺乏利益的保障机制，有的野蛮拆迁、有的“烂尾”，被拆迁人要么回迁无望要么得不到补偿费。目前的拆迁实践急需在拆迁人与被拆迁人之间树立维系两者平衡的支柱。

　　要通过建章立制，切实维护被拆迁人的正当利益。要建立拆迁监控资金帐户。在拆迁人申请办理房屋拆迁许可证之前，必须按照拆迁办审查核定的补偿安置金额一次性交足资金，再由拆迁办、拆迁人和存款金融机构三方共同签订资金使用协议，金融机构在拆迁办的许可之下将每宗拆迁费的款项从监控资金帐户中直接划拨到被拆迁人帐户。要保障被拆迁人的正常生活。在拆迁期间，必须保障尚未搬迁的被拆迁人、房屋承租人原有的供水、供电等基本生活条件，不能影响其应有的正常生活，确保其财产和生命安全。要为被拆迁人提供司法和经济救助。另外，政府还应当加强对拆迁单位的监管，规范房屋拆迁评估行为。

　　要确立公平补偿的标准。对政府合法的征收征用致使公民的合法权益遭受损失，由国家承担补偿责任，以平衡公益与私益的关系。采用不同的补偿标准，会对政府和财产权人产生不同的激励效应。一味地采用完全补偿或适当补偿均不利于资源的有效配置，只有采取利益衡量的方法公平地予以补偿，才是一条有效的路径选择。宪法缺乏对国家征收征用私有财产要经过正当程序的规定，在单行的法律中除土地征用外，征收征用行为大都无严格的程序设计，或虽有但粗疏简单。要建立正当的程序。没有正当程序的保障，就不会有真正的权利保障。

　　要严格区分公益目的和商业目的，基于商业目的不得行使征收征用权。要进行利益权衡，在公益占绝对优势且必要时才能实施征收征用私有财产，以防止该权的滥用和恶意扩张。在非紧急状态下，为国家建设或发展经济而要求某些人做出牺牲，如果政府与建设单位不予补偿，或者单方面强制性地压低土地价格，其实就是剥夺所有权人或使用权人的部分财产，即低于正常价格部分的财产。要实现土地征用的社会效益，立法者必须考虑改善土地所有权转让的定价系统。土地资源属于国家垄断性资源，土地资源的商品化正在不断获得承认。对土地所有权的转让也可以考虑借鉴价格听证制度。

　　要进行公正而适度的司法审查。司法审查就是帮助实现公平定价，即厘定对征收征用进行合理补偿的一种制度。当司法机构作为中立的第三方机构存在时，其作用或者是帮助消除土地所有权（或者使用权）交易的摩擦，或者是帮助确定较为客观的定价标准。司法机构既要充分尊重行政权力，同时也要勇于表达其对立法的理解及对行政行为的合法性判断。对政府征收征用私人财产的合法性审查主要有三个方面：第一，审查政府的征收征用行为是否符合征收征用的目的。第二，审查政府的征收征用行为是否符合法律规定的程序或者正当法律程序。第三，审查政府的征收征用行为是否符合法律规定的合理补偿标准。

　　保障私人财产权不致受到较大的损害是维护社会稳定的必要前提，领导干部树立对个人合法财产的敬畏观是建立和谐社会的先决条件。在大规模进行经济建设的今天，这一点尤为重要。

　　参考文献：

　　1、孟勤国：《物权二元结构论》，人民法院出版社，2002年。

　　2、余能斌：《民法学》，人民法院出版社，2002年。

　　（作者系广东警官学院教授、治安系主任）

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