高明新政：以制度设计解决三农问题

　　本报记者　顾大炜　龚晶　李卓华

　　通讯员　管雪

　　基层的问题可以用“上头千条线，下面一根针”来形容，线多而针弱，线乱则针累。“大政府、小社会”的管理机构已成为一种体制坚冰，而高明开始挑战这层坚冰。农村集体

　　村规民约“治乱”

　　谈到村规民约，笔者走访的很多个村的妇女都争着说话：“我娘家村规定外嫁女拿不到一点分红，但嫁过来以后村里又规定没有分红，我到底算是哪个村的人呢？”

　　像外嫁女这样的问题各村都有各村的规定，正是这种各行其事的规定让问题变得复杂，并成为困扰基层的一道难题。甚至有些村在村规民约中出现了“如果法律与村规民约出现抵触，以村规民约为准”这样的荒谬条款。而没有制订村规民约的村则在处理问题时更为混乱。

　　“村规民约必须加以指导规范，否则会弊大于利。过去的村规民约，让人感觉是在约束农民；以后的村规民约应当会成为保障村民权利的‘小宪法’。”高明区委在加强农村基层组织建设的过程中，提出了这样的构想。

　　村规民约在农村有着很高的权威性，不少村民都能清楚地说出其中的条款。正是看中了村规民约在农村所具有的权威，高明区委要求，各镇街要主动协助各村民小组结合各村民小组实际，在遵照宪法和法律法规的前提下，制定村规民约及村民小组议事制度，明确村民议事的事项、形式和程序。

　　根据高明区委提出的意见，到2005年年底前，高明区所有的村民小组均要制定村规民约及议事制度，而这些村规民约是在镇街“主动协助”下进行的。

　　“‘主动协助’其实意味深长，已经制定的村规民约中与法律条文相冲突的地方将得到改正，还没制订的将在严格的法律规范下制订，不得与宪法及国家的法律法规相抵触。”高明一位负责起草相关文件的负责人表示。

　　清乱账引入“必要的繁琐”

　　因村账不清引起的纠纷问题，已成为一些地方农村不稳定的因素之一。尤其是在经济发达的珠三角地区，这类问题更为突出。笔者采访了佛山各区的多个村民小组，村民们反映最强烈的就是账目不清，并因此对村民小组的领头人产生了不信任。

　　针对这个最令人头痛的问题，高明区在近日出台的《关于加强农村基层组织建设的若干意见》中提出，建立村委会对村民小组的财务监督机制，加快推进村民小组的“村账镇(街道)代管”工作。意见要求，各镇(街道)要在2005年底前全面完成对辖区内村民小组的集体账务代管工作。

　　“事实上，对于高明来说，这已经不是新闻，镇(街道)代管村集体财务在高明区一些村早已实行。”高明区政府一位官员反复强调。在他看来，建立村委会对村民小组的财务监督机制才更算是新闻。

　　针对农村村民小组财务管理上的问题，高明区提出严格村委会的财务审批制度。在村民小组集体财务开支的过程中，加入村委会监督。实行由镇(街道)代管集体财务的村民小组，其收支须经所在村委会主任审核并签名确认后方可入账。

　　正是这一条在高明基层产生了强烈反响，一个村民小组明确提出了反对意见。经过反复斟酌，高明选择了坚持。“这种财务监督是必要的，这并不是干涉村民小组对于资金的支配权，目的在于监督，既可约束村民小组不必要的开销，又可以通过村委会主任的‘确认’程序，提高村民小组财务开支的透明度。”高明区有关官员表示。

　　负债村向负债宣战

　　有关农村问题专家认为：清理村民小组相对混乱的账目引入必要的“繁琐”是合理的，实行这一监督制度后，基层账目混乱的问题将得到改善，也将约束某些人的权力，保护广大村民的利益。

　　村集体负债并不是什么秘密，即使在佛山这样村级经济强大的地区。“有的村表面上看似风光，其实却负债沉重，而负债将衍生出一系列问题，影响基层的稳定。”一位农业问题专家说。

　　“农村集体资产是人人所有，人人没有。”甚至有人这样认为。村干部随意支配集体资产，而村民无法对村干部实施有效监督，一些村民意见很大。

　　高明针对这个难题出台了《关于加强农村集体资产管理的若干意见》，一项关于农村集体资产管理的意见引起了各方关注：镇(街道)成立农村集体资产管理办公室，代管农村集体资产，正式对债务村宣战。

　　“控制新增，存量管理，分步消化，转向社保”，在加强农村集体资产管理的行为中，高明提出了这样的原则。农村集体资产管理办公室的职能在于，负责管理和监督各经济组织集体资产的经营和处置。

　　根据该意见，农村集体资产管理办公室由农村合作经济组织的社委会授权管理该经济组织的集体资产，包括一切固定资产、流动资产、土地类的资源性资产及追收集体的债权和清偿集体的债务。

　　“村集体在使用集体资产的时候存在一定盲目性，目前高明大多数村集体资产负债累累。”高明区一位官员认为，实施镇街代管农村集体资产，将推动农村集体资产管理迈上规范化、制度化轨道。

　　农村集体资产收益的使用和分配不合理，是造成村集体负债严重的重要原因。为使农村集体资产管理有章可循，高明区政府在意见中提出了对集体资产收益如数入账的管理办法，明确规定农村合作经济组织集体经济项目经营产生的经济收益，要划入该社在银行设立的集体账户。

　　而在对收益的分配上，意见提出“逐步化解债务，转账社保”的办法：村集体资产当年经济收入要有计划地偿还债务后再作分配，分配中首先安排资金为社员办理基本医疗保险和基本养老保险。

　　“力争用三至五年时间全面完成农村合作经济组织集体债务的化解。”对镇(街道)代管农村集体资产，化解村集体债务，高明充满信心。

　　抛荒留用地盘活可期

　　“这块是村里的留用地，现在不能种庄稼，也不能干其他的，像这样已经很久了。”在高明某村的一片荒地边，王伯很是心痛。因村集体无力开发，留用地荒废的现象，在农村可谓屡见不鲜。

　　根据国家的有关规定，政府因非农建设需要实施征收农村集体土地过程中，为保障农村居民在征收土地后的生活出路，给被征收地的村集体划留部分建设用地，即农村集体留用地。

　　留用地大多时候的用途是作为建设用地进行开发，成为村集体收益的重要来源。但不容忽视的是，在村集体将农用地转为建设用地的过程中，仅办理用地手续所需税费，每亩土地就须花费2万元。

　　当地官员告诉记者，办理手续的花费，已成为阻碍部分并不宽裕的村集体进行留用地开发的不利因素。而其直接后果就是，在土地资源日趋紧张的环境下，大批的土地荒废闲置。

　　“镇(街道)将采取出资扶持和收购土地两种办法，以帮助农村集体进行留用地开发。”高明区政府某官员表示，今后农村集体的留用地开发，将由镇街来主导。

　　村集体无力开发的留用地，可以按一定补偿标准，将土地出让给镇政府或街道办，由镇政府或街道办对留用地进行开发利用。

　　而对村集体无力支付办理用地手续所需税费的，可以由镇政府或街道办预先垫支办理用地手续所需税费，村集体在签订土地使用权出让或出租合同后，由镇政府或街道办在村集体出让或出租土地的收益中收回。

　　“让土地发挥出应有的作用，也为村集体经济的发展注入‘第一桶金’。”当地官员对此也颇为满意。但同时，他也指出，转变当地村民对土地的旧有观念，是该项意见能否得以落实的关键，也是目前亟需解决的问题。

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　　在村委会大家一起研究村里的问题。　本报记者　郎树臣　摄