半月谈：乡改五问

　　大规模的乡镇机构改革，在我国已经进行了数次，但都很难跳出精简后继而又膨胀的怪圈。如今，伴随着农业税的取消，乡级财政进入了真正的枯水期，乡镇这只严重超载的小船，将如何涉过这浅浅的河道，再次引起了人们的关注。

　　对于湖北乡改，《半月谈》的读者应该不会陌生。早在2003年，我们以《咸安“镇改”突出重围》（第11期）、《就咸安“镇改”答读者问》（第13期）为题，连续对湖北省咸

　　可以看出，这新一轮乡改与以往有所不同。首先，城乡一体化成为国家解决“三农”问题的新思路，国家对农民从“取”到“予”，农村政策发生了巨大变化。由此，整个乡改也应跳出“拆庙撵人”的传统思维，必须从国家管理体制改革、乡村治道变革的新视角去思考。其次，税费改革特别是农业税的取消，是对乡镇政府的巨大考验，在客观上成为推动乡改的“饥饿疗法”，这对乡改形成了倒逼机制，使得改革的紧迫性越发强烈。

　　改革形势不同，但改革面临的基本问题，似乎并没有多少变化。如何推进乡镇改革，今天，我们依然必须回答五个同样的问题，并给出与以往不同的答案。

　　其一，改成什么样？

　　近年来，关于乡镇改革，主要有两种观点：一种是“强化说”，认为应扶持和放活乡镇政权，反对部门争夺乡村资源；一种是“弱化说”，主张把乡镇政权变为派出机构，最终实现乡镇自治。

　　理论争论尚无定论，但实践中乡镇“弱化”已是不争的事实。就权力而言，乡镇政府除了计划生育外，对农民的管制功能已基本丧失，随着教育县管、农业税免除，乡镇事务已所剩不多；就财政而言，取消农业税之后，在广大传统农区，乡镇政府已没有多少自己的税源，越来越依靠上级政府的转移支付，有的地方还实行了“乡财县管”。

　　因此，早在2004年取消农业税试点伊始，中央农村决策“智囊”、知名“三农”问题专家韩俊就指出：“把乡镇变为县级政府的派出机构或逐渐转变为乡镇自治，是农村政治体制改革的重要方向。”

　　其二，公益怎么办？

　　近年来，国家一系列农村改革政策的出台，捆住了乱收费的手，堵住了乱开支的口，受到了群众的欢迎。但是，随着乡镇可支配财力的大幅度下降，农村公益事业也出现了滑坡甚至倒退。这一问题必须在乡镇改革中予以统筹解决。

　　显然，减人减事只是改革手段，更好地服务三农，才是乡镇改革的根本目的。因此，必须通过乡镇改革，优化政府职能，合理配置资源，把政府工作的重点转移到农村公共事业发展和公益服务上来。

　　在这方面，湖北省运用新思维，探索农村公益服务社会化，政府“花钱买服务，养事不养人”，为我们提供了一条很有价值的改革新路。

　　其三，人向哪里去？

　　如何安排富余人员，是确保乡镇改革成败的关键。处理不好，很可能会引发稳定问题，导致改革夭折。乡镇干部中不少人年龄偏大，无一技之长，再就业困难，他们过去把大部分时间献给了乡村，如今不应被改革所抛弃。事实上，由于待遇低、任务重、压力大，不少乡镇干部早已萌生去意，只要处理得当，有后路、有出路，他们理应成为改革的动力。

　　因此，必须认真研究和总结中外各种裁员经验和做法，从各地的实际出发，制订出做得到、通得过、行得通的解决办法。如年轻干部可实行一次性了断，年老者可提前退养，中年人可组织外出打工、鼓励经商开店、扶持种养加工、安排下村挂职等。经验证明，改革过程做到“公开、公平、公正、透明”，是确保人员分流能够顺利进行的重要制度保证。

　　其四，成本谁来担？

　　乡镇改革最直接的经济成本来自人员分流，包括了干部垫付税费的认定、欠发工资的补偿、工龄买断费用以及最低生活保障等。让乡镇干部无法痛快离岗的，还有债务问题。据估算，目前我国的乡村债务高达上千亿元，成因复杂，如何解开这堆乱麻，各地还在探索中。

　　显然，这些改革成本仅仅依靠地方政府是难以承受的。乡镇改革的实践要求，必须建立一种从中央到地方各级政府共担改革成本的机制。

　　改革的政治成本也需慎重考量。对乡镇进行实质性的改革，是用短期的震荡换来长期的稳定，于国于民有利。但对主导改革的官员本人，却要面临危及仕途的政治风险。这就要求在我们的体制之内，必须培养浓厚的改革气氛，宽松的改革环境、坚强的改革意志以及对改革人才的善用机制。

　　其五，如何防反弹？

　　改革成果难巩固，被精简的机构、人员出现反弹，是历次乡改的积弊。因此，新一轮乡改必须得到上级政府改革的呼应。如果县级机关职能、作风不转变，必然造成乡镇政府职能泛化，机构林立，事务缠身，最终又不得不靠增加人手解决问题。更进一步讲，县级政府冗员众多，部门利益膨胀，又与整个政府改革的不到位有关。实践证明，下改上不改的渐进式改革之路，已经越走越窄。（薛凯）（来源：半月谈）