法官制度：司法改革的首个突破口

　　马怀德

　　建立合理的法官晋升和保障制度，确保法官独立行使审判权，是法院防止和抵制各种行政干预、实现公正司法的最有效手段。没有这个前提，司法改革就不可能成功，行政诉讼制度也不可能发展。

　　学界关于司法改革的讨论已经进行很长时间了，在这场讨论中，关于改革的必要性和终极目标并无多少争议。但在如何进行司法改革以及改革的广度和深度等问题上，却有着不同的声音。激进的改革者主张全面改革，彻底改造现行司法制度，保守的改革者抱怨现行的政治体制没有给改革留下足够的空间，只能“小修小补”。于是，关于“大改”与“小改”的各种方案纷至沓来。

　　透过各种改革方案，笔者发现，司法体制中的问题是人们的观念、现行法律、社会环境等诸多因素造成的，既难以零打碎敲、小修小补，但也无法毕其功于一役。故在选择改革方案时，既要慎重，又要策略，尤其要选择好改革的突破口。在我看来，选择突破口的标准应当是“急需”和“低代价”。换言之，我们应当在现行司法制度最急需、改革成本最低、改革方案最容易实现的领域首先进行改革。

　　从司法改革的急需性看，没有哪一项制度像行政诉讼制度一样更加脆弱，更需要完善。不单是因为它最晚形成，而且是由于它所约束的政府机关拥有强大的权力。实践证明，行政诉讼是艰难的，法院要让力量悬殊的诉讼当事人平等地接受司法裁判，就必须抵御来自被告政府的各种干预和压力。法院难以抵挡之际，就是裁判不公之时。在我们国家，每年行政诉讼案件徘徊在10万起的事实已经足以说明，没有根本性的制度改革和突破，行政诉讼很可能就沦落为少数执着者屡战屡败的历史纪录，而不是更多民众维护正当权利的最终渠道。这样的新闻报道，在今天已经屡见不鲜。

　　当然，正因为行政诉讼制度很脆弱，所以也是易变的。与其他的制度相比，该项制度的很多方面并不完善，也远未定型，受到现行制度羁绊更少一些，改革的空间更大。特别是欧洲大陆自成一体的行政审判模式，为我们提供了有益的经验。脱离普通审判体制，建立一套相对独立的行政诉讼体制的设想不仅合理，也十分可行。从这个意义上来说，将司法改革的突破口选择在行政诉讼领域也是明智的。

　　我认为，法官制度改革是司法改革的首个突破口。

　　不少司法不公和司法腐败问题，既与法官贪赃枉法、滥用权力、缺乏有效的监督和制约有关，也与法官受到种种干预、地位缺乏保障有关。如果法官任免和晋升依然掌握在法院手中，法官独立审理案件的地位得不到保障，出于普通人趋利避害的心理，法官当然要选择对自己最有利的裁判方式，其结果只能是枉法裁判、背离司法的最基本准则。这在行政诉讼中表现得尤为突出。如果说审理经济、民事案件的法官最难抵御的是金钱诱惑，审理行政案件的法官最难阻挡的，就是行政干预。

　　行政对司法的干预一般通过两种方式进行。一方面以各种政治和政策的理由对法院领导施加压力，然后通过法院内部的行政化管理机制影响办理案件的法官，最终左右司法裁判。行政机关干预司法的另外一种方式，是对法官个人威逼利诱甚至打击报复。尽管这些干预方式都是违法的，但在现行的司法实践中并不少见。

　　比如，有的法官因为案件处理结果让领导不满意，而被调离岗位或被辞退；有的甚至会因为判决行政机关败诉而开罪于行政机关，最终招致个人悲剧。这与我国现行的法官任免、奖惩、晋升、职务保障体制有直接的关系。如果法官实行终身制，非经法定程序不得解职，那么，当权者的打击报复就无从下手，干预裁判的企图也就难以实现。

　　面对行政审判实践中行政干预的种种形式，以及非法干预能够屡屡得手的现象，我们有必要深刻反思现行司法体制的弊端，特别要对法官升迁去留、法官的评价保障机制，以及司法不独立与司法不公之间的关系等问题加以理性思考，从而为保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责，建立独立公正的司法制度奠定理论基础。从长远看，建立合理公正的法官任免晋升机制，确保法官独立行使职权是防止行政干预、确保司法公正的关键。

　　具体而言，可以考虑从以下几个方面入手：一是建立公正的法官遴选与任免制度，所有的法官均应由权力机关组成的专门机构，从通过资格考试的优秀法律人才中选拔；除非构成严重犯罪并经权力机关的特别机构按照法定程序罢免，任何法官不得被法院免职或者辞退，也不得给予任何可能影响其职务公正的处分和其他不利决定；二是彻底改造现行法官评价和晋升制度，建立科学公正的法官评价和晋升制度，使所有法官的升迁由权力机关组成的专门机构，在广泛征求社会各界意见的基础上决定，而不是由法院自身的行政领导或者法院组成的考评委员会决定；三是确立法官的终身制和任职期间薪金不得减少制。除非构成犯罪并经由权力机关罢免，任何法官在任职期间都不得被免职。

　　可以说，建立合理的法官晋升和保障制度，确保法官独立行使审判权，是法院防止和抵制各种行政干预、实现公正司法的最有效手段。没有这个前提，司法改革就不可能成功，行政诉讼制度也不可能发展。

　　作者：中国政法大学教授、法学院院长