以行政判例制度促进许可法的贯彻

　　法治时评

　　减少行政相对人依法维权的成本、减少法律救济时相应的社会成本对于行政许可法的实施无疑具有重要的作用;

　　探索和完善判例制度，可以降低行政相对人提起诉讼的个人成本，节约行政诉讼的社

　　程计山

　　7月7日的《法制日报》报道，行政许可法在北京遭遇“温差”，政府表现出积极热情，然而公众表现茫然与冷漠。在行政许可法实施的一年中，并没有像预期的那样因行政许可法的实施而出现行政诉讼案件激增的现象。其中的原因在哪里呢？

　　首先，行政许可法难以实施的根本原因在哪里？行政许可法仅对于设置行政许可必须具有明确的法律依据、符合行政许可的条件作了笼统的规定；然而由于行政性法律、法规的复杂性，让一般公众熟悉、了解为行政许可项目及其有关内容需要一个漫长的过程。当行政机关设置一些新的许可项目时，往往能够自觉严格按照法律、行政法规的规定；但是，对于一些传统的、大家已经习已为常的许可项目，一般的社会主体对于这些项目是否具有法律依据和设置行政许可的目的并不知情，行政机关主动清理的积极性、主动性往往较低。二是，对于一些涉及到行政相对人重大利益的行政许可项目，当事人依法维权的积极性、主动性就会高一些，行政机关在实施行政许可时相对的就会慎重一些；但是，对于一些与行政相对人影响不大的许可项目，当事人依法维权的积极性、主动性就会非常低，行政机关设置行政许可的随意性就会大一些。

　　其次，行政相对人依法维权的个人成本及社会成本都非常高，是导致当事人不愿拿起法律武器维护自身权益的又一原因。笔者认为，行政诉讼即是行政相对人法律救济的重要渠道，同时又是通过司法审查监督行政机关依法行政的重要措施。但由于提起行政诉讼需要浪费大量的时间和精力，从而使得个人提起行政诉讼需要花费大量的成本，从而严重影响了当事人提起行政诉讼的积极性和主动性；同时，由于我国不承认判例的法律效力，而行政许可往往又是针对社会不特定主体而具有相同性或者类似性的行政行为，但每一个行政相对人就同一行政许可提起的相同诉讼，法院都必须经历一遍完整的诉讼程序之后才能够作出裁决，使有限的司法资源遭到浪费；或者由于不同的法院因理解法律的不同而出现不同的裁决，从而影响到司法的权威，这些都是社会为此付出的高昂的成本。

　　为了使得行政相对人减少依法维权的个人成本与社会成本，我国应当探索和完善判例制度，即人民法院具有生效行政裁决后，相同的或者类似的案件可以直接适用已经生效的裁决。行政行为的内在合法性涉及法律规定的内在精神和要求，涉及法的目的和公平、正义等原则，不借助判例是很难形成的。在行政诉讼中，需要借助行政判例的领域相当多，一个是法官审理标准的缺失问题。因为行政法难以法典化，缺乏统一的制约标准，这就直接导致了行政诉讼中审理标准的缺失。以行政行为合法性审查为例，以往的司法审查仅涉及行政行为的外在合法性，即形式合法性，外在合法性的判断对行政判例的依赖程度还不是很大；随着社会的发展，当行政行为的内在合法性(即实质合法性，指符合法的精神)也成为司法审查的范围时，行政判例的作用就凸显出来。

　　一项法律制度的实施，不仅仅是一个技术和制度的处理问题，更是包括一国法治土壤与环境等多种因素综合作用的结果，行政判例制度也不例外。对于我国而言，经过行政诉讼十年来的实践，人们的法治意识得到很大的加强，加之国外先进法律文化和制度的传播，人们对在中国接受判例作为辅助法源具有心理承受力。笔者认为，我国现阶段具有实行行政判例制度的可能性，而且随着社会的不断发展和法治环境的不断改善，可能性因素会积累得越来越多。

　　行政判例制度可以降低行政相对人提起诉讼的个人成本，节约行政诉讼的社会成本，同时可以发挥出律师在促进公益事业中的巨大作用，从而最终最大限度地发挥出司法审查对行政机关的监督作用，最终为行政许可制度创造良好的外部监督环境。虽然行政许可法的颁布对于我国构建法治政府具有重要的意义；但是，行政许可法真正落实仍然需要一个漫长的过程。在这样一个过程之中，尝试建立行政判例制度，减少行政相对人依法维权的成本、减少法律救济时的社会成本对于行政许可法的实施无疑具有重要的作用。因此，笔者认为，在行政诉讼法修改的过程之中，应当构建和完善我国的行政判例制度，从而为行政许可法的实施创造良好的基础。