宅基地立法应有所突破

　　【《物权法(草案)》系列评论】

　　法的精神之秋风专栏

　　人们普遍称赞，《物权法》有助于保护民众的财产权利，从而为市场交易创造更有利的制度环境。然而，假如农民看到《物权法(草案)》中关于宅基地的规定，恐怕不会作如是

　　关于农民宅基地，草案专门列出一章，其中规定:农户占有的宅基地面积应当符合规定的标准；一户只能拥有一处宅基地；宅基地使用权人未经依法批准，不得改变宅基地用途；宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让；禁止城镇居民在农村购置宅基地。

　　这样的条款并不利于保护农民对于宅基地的权利，相反，它限制了农民自由支配其宅基地的权利。此种否定性立法的意图是将农村土地集体所有制的逻辑贯彻到底，以集体的所有权来限制农民对自己房屋所占有的那一小片土地的权利。

　　然而，这种限制是缺乏法律依据的。法案起草者似乎没有注意到宅基地原先的权利安排。农民的宅基地大多是上世纪50年代土改时分配给农民私人所有的，或者是农民祖辈在更早以前购买的。而1956年通过的农村合作社章程也规定，“社员的原有坟地和房屋宅基地不必入社”。也就是说，宅基地从来都没有被纳入农村集体所有权之下。

　　更重要的是，法案起草者贯彻这种逻辑，有悖于中国社会文化现实。一个家庭，祖祖辈辈生于斯、长于斯，家庭对于它的权利，不仅在自家人心中，即使在同村人心中，也都获得了稳定的承认。这样的房屋及宅基地概念，对于以家庭为生产消费单位的农村社会结构来说，具有决定性意义。目前草案的规定，人为地制造了成文法律与农民心中的法律之间的冲突。此种冲突只会损害农村社会固有的关于宅基地的权利观念。一旦这种由于时效和普通的承认而得到的权利被伤害，则取而代之的，很可能不是立法者所设想的权利安排，而是权利的混乱和农民的无所适从。

　　同时，在任何一个国家，宅基地都不仅是一块土地，更是一块具有文化内涵的土地。在很大程度上，中国固有的文化、宗教生活，也与祖先的房屋有密切的关系。宅基地要承载这么多文化内涵，则家庭对它的权利就应当是完整的，不受外部权力的肆意干预。

　　但是，根据草案，农民在改变宅基地用途或转让时，必须经过“本集体”批准。奇怪的是，这个可以限制农民行使权利的批准程序，法律又没有明确规定。那么，所谓的“本集体”是指谁？通过什么程序批准？没有人知道。到现实中，大约就是由村支书或村委会主任批准。而这将为权力侵犯农民权利制造便利。比如，村干部很可能以集体的名义，以农民改变宅基地用途为借口，随意干预农民对于自己宅基地的权利。

　　事实上，这种缺乏法律的严谨性、含混不清、容易引起歧义的表述，在整个《物权法(草案)》中所在多有。比如，“不得改变宅基地用途”:假定农民在自己的宅基地上开办了一家小型加工厂，是否属于改变用途？假定农民将其改建成家庭旅馆，并且更进一步，农民将其长期租赁给某位城市居民居住，又是否属于改变用途？

　　限制农民转让、使用其宅基地的权利，实际上也就剥夺了农民本可从其物权中得到的收益，于是，农民拥有最珍贵的土地资源，却永远将是贫困一族。

　　另外，随着农村人口城市化，未来也会出现城市人口居住乡村化。这对于打破城乡隔离是一件极为有益的事情。而《物权法(草案)》却为这一初露端倪的趋势设置了障碍。法律禁止城市居民到农村购买土地建造房屋，结果必然是固化城乡隔绝的不合理格局。

　　关于宅基地，草案还有一个很大的漏洞:宅基地究竟是属于家庭占有，还是属于个人占有？是个人终身占有，还是家庭永久占有？或者换一个角度提问，宅基地是否可以继承？对此，草案统统没有明确。

　　近年来，一直有学者及官员呼吁，确立农民宅基地及房前屋后自留地私有制度。可以说，这既合乎农村习惯，合乎原有法律精神，也不会对整体的社会所有权安排产生多大影响，而且，它是保障农民权利和利益有效手段。《物权法》确实有理由在这方面有所突破。

　　(作者系北京学者)

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