立法前沿：关注公民权利和警察权力的平衡

　　关注公民权利和警察权力的平衡

　　立法前沿编者按

　　备受瞩目的治安管理处罚法(草案)2005年6月27日由十届全国人大常委会第十六次会议进行了第二次审议。从该法草案于2004年10月22日第一次提交十届全国人大常委会第十二次

　　目前，也有法学专家对“二审草案”(简称《草案》)提出了不同看法。本报将相继介绍两位专家的观点。

　　本网记者 孙春英

　　“治安管理处罚法(草案)的修改中，在继续关怀公民权利保障、有效控制警察滥用权力的同时，应当对警察执法的有效性和实效性予以应有的关注。因为没有有效的治安管理，就不能有力地制止和惩戒治安违法行为，公民权利的保障也将无法真正落到实处。”中国人民公安大学教授、法学博士余凌云日前在接受记者采访时开门见山地这样说。

　　余凌云说，《草案》有些规定对实践关注不够，对如何实现警察的有效管理关注不够，存在着警察权方面的某种失衡。他特别期望修改之后的治安管理处罚法将会是更加均衡的、可操作的法律。

　　缩短传唤询问时间符合实际需要吗？

　　治安违法行为的社会危害程度明显低于刑事犯罪，治安处罚力度也比较低，在调查阶段对当事人采取的限制人身自由的传唤措施，不应该比最后作出的治安处罚还要严厉，因此，传唤时间不宜太长。严格限定传唤时间，能够督促警察尽快调查结案，不要拖沓办案。

　　余凌云说，“这些理念本身没有问题。但是，《草案》把传唤时间缩短到12小时之内，却不太符合实际需要。”为此，他提出三点理由：

　　第一，不利于打击流动人口作案。涉嫌违法的流动人口一旦解除传唤，公安机关将无法有效控制其去向，会造成案件因违法嫌疑人逃逸、无法缉拿到案而“夹生”、办不下去，受害人也因此不断上访，认为派出所不主持公道。

　　第二，目前基层派出所警力资源普遍不足，对《治安管理处罚条例》以及《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的传唤时间最长不超过24小时，实践部门在办理有些案件时已经感到办案时间不够。在这种情况下，如果再强行缩短传唤时间，恐怕不仅无助于提高结案率，反而可能会大量出现违法超期询问办案等问题。

　　第三，对于案情复杂，适用行政拘留的案件，适当延长传唤时间至36小时，是合理的、符合比例要求，不会出现调查措施和处罚之间“头重脚轻”、比例失衡问题。

　　对无理取闹的特殊人群怎么处理？

　　《草案》一个很大的修改就是取消了一审草案第16条中规定的“对未成年人、老人和孕妇依法给予行政拘留处罚的，按照每日200元的标准将行政拘留折处罚款”，直接明确上述特殊人群不适用行政拘留。总体上讲，这符合人道主义精神，有利于保护未成年人权益与健康成长。

　　“实践中一些老人正是利用了这种规定，到派出所无理取闹。对其处以罚款却又没有财产可以执行。派出所对其也束手无策、无可奈何。对这种已经困扰实践部门很长时间的问题怎么办？在《草案》中却没有规定任何对策”。

　　余凌云说，实践中经常是邻里发生纠纷，派出所处理完毕后，不服一方家庭就由老人出面百般纠缠，直闹到无理要求得到满足为止。他建议，可否考虑将责任部分转移至其有关近亲属、监护人身上。也就是说，“对上述三类人员无理取闹、扰乱公安机关正常办公秩序的，可以责令其近亲属、监护人领回约束；无正当理由拒绝领回约束的，可以对其近亲属、监护人处以行政拘留”。

　　落后于实践的行政管束规定

　　《草案》只规定了对醉酒人的行政管束措施，但是，实践中需要管束、而且警察事实上也进行管束的对象实际上还包括对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的精神病人、迷失的老年性痴呆患者、离家出走的少年儿童，以及意图自杀的人等等。

　　余凌云说：“对以上人员的管束，以往我们多是从道德和政治意义上去宣传，认为是人民警察学雷锋、做好事，助人为乐，为人民服好务，对其与行政管束之间可能发生的内在亲和性却关注不够，再加上有些法律界限规定得不够清晰，所以，在实践中发生了一些纠纷得不到很好的处理。”

　　他认为，行政管束毕竟是以限制人身自由为处分对象的。在法治和依法行政的理念之下，即便我们因为社会利益和公共利益的需要可以对上述基本权利进行某种限制，但是，必须要有法律上的依据，而且还必须是符合《立法法》第8条、第9条规定的法律保留要求的法律依据。然而，上述公安机关实践的法律依据何在呢？《人民警察法》第21条尽管规定了“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助”，但是，上述实践已脱离了单纯的救助，有着强制性限制人身自由的意味，比如，控制意图自杀的人或者离家出走的青少年，在未确信后者是安全的情况下，限制其行动自由。

　　他说，从韩国、德国、日本等国家经验看，将上述情形纳入行政管束范畴统一进行规范似乎比较妥当。治安管理处罚法应当对上述实践需求有一定的反映，应当进一步扩大管束对象、明确管束的期限、程序以及处理方法。