审计风暴尚欠监督力度 高官问责彰显法治威力

　　本网记者 郭恒忠

　　日前，审计长李金华在《2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露，国家审计署通过对38个中央部门预算执行情况的审计，查出各类违规问题金额高达90.6亿元，占审计资金总额的6%，一大批部门、单位和公司被公开点名。水利部在1999年审计时就因大量“挤占挪用专项资金”问题被曝光过，今年的审计报告又指出：截至2003年底，

　　有学者指出，审计公开，显示了国家新一代领导人加强民主和反腐败的决心和胆略，是对公民权利的有效伸张，捍卫了公民的知情权和保障了公民的监督权，对依法治国和依法执政起到了积极的推动作用。但是，国家审计只有监督的功能，没有问责的权力，缺乏相应强有力的督促整改制度和惩戒制度，审计风暴虽然年年刮，如水利部“屡审屡犯”、国家体育总局违规不改现象却依然存在。

　　法治政府就是责任政府

　　去年4月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

　　中共中央党校政法部法学博士张丽娟说，说得通俗一些，法治政府在某种意义上就是责任政府。不仅政府要负有责任，政府的官员同样应负有相应的责任。对目前的审计而言，面对政府对人民的责任，面对政府与人民之间的“契约”义务，没有履行义务的官员，就应当承担相应的责任。这是问责制的责任政府题中的应有之义。

　　财政关系是宪政关系的核心问题之一，是因为政府是依靠税收而运作治理社会的。人民承担纳税义务的前提，是政府征税的合法性与政府用税的合理性。财政收入来源于纳税人，政府享有征税权力的同时，也隐性地承担着这样一个义务：政府将按照人民的意愿使用资金，以增进人民的福利。人民在承担交纳税款的同时，也享有着监督税款正确合理使用的权利。从契约角度看，对于从纳税人那里征收来的每一分钱，政府都须负起责任，使之被用于纳税人的代表所批准的用途中。这是一个责任政府对人民所应承担的根本责任，也是人民成立政府之后政府应当履行的契约义务。

　　然而，与此形成鲜明对照的是，对于构成一国宪政关系核心部分的财政关系，更明确讲，财政资金的使用问题，我们却没有能够从契约的角度来厘清其权利义务关系，使得该追究的责任不了了之。暴风骤雨般的审计带来了一定的内部整改措施，却没有带来相应的高官责任。对于犯罪分子，根据审计法的规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规，构成犯罪的，依法追究刑事责任。据称，去年的“审计风暴”过后，相关案件先后立案114起，已有57人被逮捕或被起诉，159人受到行政处分。但是，对于违法违规单位的领导负责人应当承担什么样的行政甚至政治责任，却鲜有下文。

　　我们应当理性看待审计的性质与作用。审计只是发现问题的途径，而不是解决问题的金钥匙。审计之后的问责，才是解决问题的药方。根据人民与政府之间的契约理论，问责制的基本原则是权责对等。在人民赋予政府权力的同时，政府也接过了责任。政府的责任对象是人民，而不能或者不肯正确履行责任的官员，其就不配再成为契约的当事人，也就没有资格再持有权力。对于审计报告所查处的问题，不仅要追究直接责任者的行政与刑事责任，部门主管的行政与政治责任也不应当豁免。

　　责任政府需要问责制度保障

　　问责制度是民主政治和法治的有机组成部分和体现，其性质乃是一种责任追究制度。健全的宪政民主政体是实现真正有效的问责制度的前提条件。同时，问责制也是有限政府和责任政府的正常结果。

　　问责受关注通常仅在政治人物(通常国家一级为部长以上官员，地方为当地竞选的胜者和它的组阁团队)的层面。普通公务员实际上是通过正常的行政和人事管理制度来进行问责，表现为内部的责任追究制度，因为公众不可能也没必要对大量的普通公务员的过失进行直接追究，而他们的上级自然要对此进行追究，否则将影响其施政的信誉和效力以及以后继续当选的可能性。

　　青年学者、法学博士邓智慧说，我国近年来官员问责制越来越成为一个热点话题，尤其是审计等有关领域和渠道暴露出问题后的责任追究受到人民群众的普遍关注。客观地看，这是我国建设社会主义民主政治和法治国家的一个积极进展，也是在传统的纪律监督和法律监督之外的又一项重要的制度创新课题。探讨建立中国特色的官员问责制，他认为需要重点考虑以下几个问题：

　　一是明确问责双方主体是谁以及相互之间的关系。当前突出的问题还有对公众问责性质的认识模糊，往往把问责制理解为自我纠错。其实，问责制的生命力和标准首先在于公众的认可。是否由被问责者自我纠错的决定权在公众一方而不是其他；而被问责者的提前主动自我纠错则另当别论，这取决于公众了解信息和做出反应的程度，以及被问责者的判断和决定。以审计所揭露出来的问题为例，审计结果在提交各级人大以后应有专门的机制(反映民意的)对该结果依法做出问责决定，而不能一概发回原被审计单位自查自纠。现实是人大现有机制并无关于问责的完善相关职责界定，而公众更是无法了解审计结果详情，也无法对人大的问责过程进行监督。

　　二是制定具体的问责(追究)程序。如果通过人民代表大会的机制来对官员问责，则需要在人民代表大会内建立相应的机构和制定详细具体的信息披露规定、官员自处和惩处的程序和实体法律规定等。目前散见于党纪政纪的有关规章制度有必要为此进行整合研究。

　　三是问责制除涉及法律问题外，实际上也是官场道德文化的重新构建。官员自处的方式、批准和执行程序以及后续机制(官员的退出机制也是十分重要的方面)等既需要明文规定，而在一定时期的运行后也将沉淀出新的官员文化和价值观，对整个社会都将带来潜移默化的影响，因此需要全社会公众的积极参与和支持。我国是否完成了由传统农业社会为主向现代公民社会的过渡，公众对官员问责制度的建立和完善无疑是一个很好的指标。所谓国家现代化，包括问责制在内的现代治理制度的建立是根本保证。

　　审计问责是责任政府建设的重要内容

　　高官问责，在这几年多见诸于报端，也不再是忌讳的话题。

　　2000年前后，中国重、特大安全事故进入多发期，严重影响到社会稳定和政府的声誉。出于杜绝恶性事故的需要，一些地方政府自发地出台了一些官员引咎辞职的规定。2001年，国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》出台，其中提出，如果发生特大安全事故，相关省市的主要负责官员必须承担责任。对省部级高官的问责，时任陕西省省长程安东为第一人，起因是陕西一个月内连续发生3起特大事故，他被国务院处以行政记过处分。

　　“高官问责”如果说也刮了风暴的话，是始于2003年的非典时期，卫生部部长张文康、北京市市长孟学农“由于防治非典不力”被免职，嗣后，中石油总裁马富才、吉林市市长刚占标等因安全责任事故被免职，短短一年多的时间出现了中国政坛从未有的罢官浪潮，这不仅坚定人们对政治文明进程的信心，而且问责意识也深入了人心。去年7月1日正式开始实施的重庆市《政府部门行政首长问责暂行办法》，成为我国内地第一部高官问责的政府规章。随后，海南、浙江等地也陆续出台了相类似的规章制度。这也标志着高官问责开始从风暴变为法定制度。

　　我国研究“高官问责”理论问题的著名学者、中国人民大学行政管理学教授毛寿龙认为，高官问责对政府自身建设来说，是一个具有操作性意义的大事，它使得官本位的中国政府官员开始面临除政治斗争之外的责任约束。在实践中，高官责任制的实施，往往是政府应对民意对官员采取的措施。这意味着政府已经从对民意没有回应的政府，走向对民意积极回应的政府。政治责任制的完善，往往有助于人民代表大会制度的完善；行政民主责任制的完善，往往有助于公共管理领域的民主制度的发展。显然，责任制的实施，很可能进一步推进中国政府向现实的民主发展。

　　自1998年起，我国公众开始部分了解审计报告的内容，如1998年揭露的粮食系统6年损失2140亿元、1999年水利部在洪水泛滥时挪用资金等特大案件。真正实施审计结果公告制度，还是从2003年开始的。那年的人大会上，李金华审计长的报告被媒体称为“审计风暴”。随着“审计风暴”的连年刮起，公众希望审计报告公布后，应该尽快得到解决和查处涉及到的问题，追究有关违法违纪者的行政责任和法律责任。

　　长期从事检察工作的青年学者王国忠博士介绍说，其实，最高人民检察院和国家审计署在2000年3月23日就联合制定了《关于案件移送和加强工作协作配合的通知》，主要是查办和打击贪污贿赂、渎职和其他违法犯罪。但由于该文件在立法法上的效力位阶很低，对审计机关没有强制力，在实施中作用有限，高官问责尚需从制度层面进行立法。

　　从目前我国高官问责的实践而言，审计问责有其法制基础和社会基础。推动和建设高官审计问责制度，已成为彰显中央政府权威、铲除腐败决心、保障社会稳定的风向标。王国忠表示，也只有建立有章可循的官员问责制，才会推动依法行政，才能最终有利于形成诚信、文明的法治政府。

　　问责模式下责任追究的立法设计

　　李金华曾多次表示过他心中最大的矛盾与困惑：面对审计出来的诸多问题，如何落实和追究审计责任。问责制无疑是最佳的且是最有效的方式。从理论上讲，问责模式以责任追究为核心，强调任何问题都必须要有人来承担责任。这一模式的优点在于责任承担的具体化，使得责任追究直接与责任人的切身利益挂钩。这样掌握权力的官员在滥用权力时就会考虑不法收益与责任风险的相关性，当承担责任所带来的损失超过不法收益时，权力才真正受到法律的控制和约束。

　　武汉大学法学院博士徐晨认为，审计出来的问题往往与法律、道德规范以及组织纪律存在冲突，因而，进行责任追究的形式是多层面的，其中包括行政、刑事方面的法律责任和违纪责任。在责任追究上，主要有三个制度建设方面的问题：责任追究机制的启动与运作具有随意性、权力与责任不相统一和对领导责任、执法人员责任以及集体责任未作明确解释。

　　之所以存在这些制度缺陷，其根本原因在于在立法理念上对权力规制的偏重，而忽视问责的价值所在以及责任追究的落实。例如，对中央和地方的财政收支，法律规范一般在权力主体、权限划分和事务管理的规定上着墨较多，而在法律责任的规定上则较为抽象。这种粗放式立法所引发的法律缺位，即在审计风暴“后遗症”中得以印证。因而，在进行立法设计时，既要作立法理念的转变，又要明确实现问责的立法目标与原则，以此来指导和促进责任追究的制度建设。

　　在制度设计目标上，应着力于构建合理的责任追究机制，明确规范内容，使之具有可操作性。为了实现这一目标，将问责落在实处，责任追究的立法设计应当遵循如下四个具体原则：(1)统一性原则，即包括权责统一和法制统一。权责统一要求权力行使与法律责任相对应；法律统一则是构建法律责任与违纪责任相协调的责任体系，尤其是保持各种法律责任的内部一致；(2)明确性原则，即责任规定的具体化和精确化；(3)罚责相当原则，即处罚与责任相一致，不可畸轻畸重或者重责轻罚；(4)不可替代性原则，即不同性质的法律责任之间不能相互替代，更为重要的是不能以党纪处分代替法律责任的追究。