聚焦物权法草案:国家所有权应该由谁来行使

　　聚焦物权法草案本网记者 郭晓宇

　　中航油在投机性石油衍生品交易中遭受重创，合计损失5.5亿美元。这个2004年新加坡最具透明度的上市公司，自称有着“一整套提高透明度、改善监督机制的风险控制措施”，恰恰因为不顾风险的投机行为而资不抵债，亏损数额之大，令人震惊。

　　一段时间以来，国有资产流失严重引起社会关注。针对这一情形，物权法草案专门增加条款，加强对国有资产的保护，并依据不同情形，追究企业相关主管人员的民事责任、行政责任和刑事责任。

　　物权法草案明确了国家、集体和私人所有权受法律保护。依照法律规定只能属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。有人提出，专门对国家所有权做出规定是不是为了优先保护国家所有权？是否违背民法中规定的平等保护民事主体的原则？北京大学法学院副教授王轶表示，平等原则属于民法的基础性原则，是包括物权法在内的民法赖以存在的基础和前提。其他的各项民法基本原则以及各项具体的民事法律制度都是建立在民事主体普遍平等的假定之上。

　　王轶说，物权法草案针对国家所有权，规定的重点是国家所有权客体的范围、国家所有权的行使以及防范国有财产流失的相关措施；针对集体所有权，规定的重点是集体所有权客体的范围、如何通过强化集体组织成员的权利来保证集体所有权的行使符合集体组织成员的意愿和利益，以及防范集体财产流失的相关措施等。这些法律规定并不是为了对国家所有权或者集体所有权进行特殊的保护或者强调它们相对于私人所有权的优越性；也不是为了对所有权主体进行类型的区分，区别对待。所有权的主体无论是国家、集体还是私人，在物权法的调整范围内，都属于民事主体的范畴，它们有一个统一的名称“所有权人”，在所有权的保护和流转上，遵循同样的法律规则。因此，不存在违反民法平等原则的问题。

　　那么，国家所有权由谁来行使呢？王轶指出，代表国家行使所有权的主体，应区分类型分别确定。如依据物权法草案的规定，矿藏、水流、海域和国家所有的土地、草原等自然资源，由国务院代表国家行使所有权。国家投资设立的企业，由中央人民政府即国务院和地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家行使所有权。而国家机关对其直接支配的动产和不动产仅有依法占有、使用以及依照法律和国务院有关规定进行处分的权利，并无收益权。因此现实生活中有些国家机关将多余房产出租获益，属于违法行为。国家机关在依照法律和国务院有关规定的情况下，可以转让其直接支配的动产或不动产，这就是属于国家机关行使处分权的主要方式。

　　有观点认为由政府代表国家行使所有权极有可能演变为地方领导有权处分国有企业，容易造成国有资产流失。对此，王轶表示，国有企业通常都具有法人资格，属于独立的民事主体，可以对相应的动产和不动产独立享有所有权，当然也可以独立行使所有权。作为投资者的国家，并非国有企业中动产或不动产的所有权人。国务院和地方人民政府更非国有企业中动产或不动产的所有权人，它们只能代表国家享有选择经营管理者、分配利润和在国有企业法人资格终止时分配企业剩余财产等所有者权益。

　　政府代表国家行使所有权，首先应当受到立法机关的监督。因此在政府提请人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告中，应当有关于代表国家行使所有权相关情况的分析和说明。其次，政府代表国家行使所有权，并不意味着政府就是国有企业各项动产或不动产的所有权人，因此可以对国有企业的财产进行相应的处分；也不意味着政府可以直接参与国有企业的各项经营活动。依据物权法草案的规定，中央人民政府和地方人民政府只能依照法律、行政法规的规定分别代表国家履行出资者职责，享有所有者权益。因此政府应该保证国有企业是独立自主的市场主体，这样方可保证国有财产的保值和增值。

　　对于物权法草案，王轶建议，国有财产的增值保值事关全体国民的利益，是否应考虑通过较为广泛的诉权分配，使国有企业的劳动者或者更为广泛的国民群体可以通过提起诉讼的方式，有效防止国有财产的流失。

　　名词解释

　　民事立法的平等原则包括两层含义：第一，在通常情形下，对民事主体不作类型区分，一体对待；第二，在有足够充分且正当理由的情况下，对民事主体进行类型的区分，区别对待。

　　专家点评

　　理顺国企投资者与经营者的关系

　　北京大学法学院副教授王轶：物权法草案明确了中央人民政府和地方人民政府对于国家投资设立的企业享有的权利以及负担的职责、设置了明确的法律规则防止国有财产流失等，理顺了国有企业投资者与国有企业经营管理者之间的关系。