经营城市：城管执法亟待转型

　　谢明中国人民大学公共政策教研室主任、中国政策研究会副秘书长

　　薛刚凌中国政法大学教授、国务院行政审批制度改革专家咨询组成员

　　■访谈动机

　　城市一角，“麻辣烫”“烤地瓜”摆满了道路两边；突然一声“城管来了”，“麻辣烫”“烤地瓜”四处逃散。信息不畅、行动不便者，被抓个正着：执法员可能二话不说，搬起破烂的售货三轮车，扔上卡车，拉着就走……

　　这不过是行政执法中最常见的一幕。

　　在它的背后，折射出现行行政执法体制所存在的若干问题：城管执法屡遭尴尬，究竟“尴尬”了谁？在建设法治政府的进程中，为人们所司空见惯的所谓“综合性执法”面临哪些法律困境？如何“出招”方能化解？城市流动人口怎样管理才能与城市发展相协调？……

　　■链接

　　北京市城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游等14个方面。——北京市城市管理综合行政执法局概况（节选自“首都之窗”网站）

　　□本报时事访谈员赵继成北京报道

　　“城管”：转型社会的权宜之计

　　新京报：城管执法经历了怎样的发展过程？现在是什么状态？

　　薛刚凌：在我印象里，《行政处罚法》出台之前，就已经有一些城市在搞试点，时间大概在上世纪90年代初期。城管是典型的综合性治理方式，或者说是相对集中的行政处罚，是各地在实践中创造的，而不是法律设定的，所以各地出现的时间不太一样。

　　有官方资料显示，目前北京市城管执法人员大约有5000人，与总人口1400万相比，比例为3.5/万；长沙市人口300万，城管人数是1600人，与人口比例为5.3/万。至于全国城管的总人数，我看到有网站显示，大概有两百万。

　　新京报：为什么会自发设立城管部门？

　　薛刚凌：我国不少政府部门职能分割，条块很多，这就导致一些问题。比如在城市里占道摆摊，既违反市容、交通、工商等方面规定，也违反卫生、税务等方面规定。但由于部门间条块分割、政出多门，你处罚我也处罚，有利的就争，有责任的就推，于是出现“十个大盖帽，管不了一个戴草帽的”。基于此，一些城市就开始搞试点，把与城市管理有关的职能划归一个部门来管，像北京就是这样。

　　谢明：过去我们是计划经济，搞户籍制度，把人都局限在一个地方；而现在要转轨了，不光有物资的流动，还有人的流动。人一流动起来问题就有了，因为根据传统的体制、思维，人与人之间就难免有碰撞，所以一开始我们的城市就坚决举起两个英文字母，一个N，一个O，就是NO.但慢慢地，当城里人没办法说NO的时候，一些领域就出台了一些歧视性规定来管理外来人口，比如暂住证。城管也是在这样的背景下产生的。

　　新京报：既然有城管，那有没有“农管”？

　　薛刚凌：农村也有呀，只不过不叫农管，比如农业部也在搞综合性管理，但人们没有像关注城市那样关注它。另外就是农村综合性管理还相对分散一点，不像城管可以管那么多的事情。

　　野蛮执法源于因缘性疾病

　　新京报：现在城管主要存在什么问题？

　　谢明：我认为，目前城管最突出的问题就是野蛮执法。比如前些时候有媒体刊登个别城管员砸烂瓜农西瓜等等。我相信，很多人在生活中也经历过，野蛮执法造成的危害已经大大偏离了设立城管的初衷。

　　新京报：出现这种状况，在您看来，原因何在？

　　谢明：我觉得可能是政策源的问题，也叫因缘性疾玻就是说本来我有一种病，但并不厉害，然后我来医院治病，却由于治疗环节上的一些问题，结果导致我得了更大的玻我们整了一个机构去处理一些事，结果事没有处理好，反倒闹出更大的事。这是最影响行政效率的。

　　新京报：从法律上，怎么看待野蛮执法行为？

　　薛刚凌：根据《行政处罚法》规定，能当场处罚的只有警告和小额罚款，但没收是不适合当场处罚的，而且在程序上执法者有告知义务，行政相对人可以为自己的行为进行申辩等等。因为执法必须依据法定程序，遵守法定权限，绝不能野蛮执法。行政法上有个非常重要的原则叫“比例原则”，就是目的和手段要成比例，不能为了一点点目的，不择手段。

　　新京报：城管执法为什么会引发这么多抱怨？

　　薛刚凌：我觉得原因是多方面的，“综合执法”把那么多职能集于一身，缺乏应有的法律约束，法律的支撑不到位。另外就是手段比较缺乏，一开始可能还是敬个礼呀，但今天走明天来，天天这样，执法者就急了，最后可能就对着干了。当然这与部分老百姓的个人素质不高也有一定的关系。但老百姓守法意识差，更与我们国家社会保障制度不完备有关系，比如，农村人到城里来，他靠什么生存？

　　而现在只是治标不治本，只管把人抓了，至于他怎么生存则不闻不问，这是不够的。

　　新京报：鉴于城管特殊的性质，如果被侵害的公民提起诉讼，被告应该是原来的执法部门，还是城管？

　　薛刚凌：各地做法不一样，《行政处罚法》还没有一个全面的规定。《行政处罚法》只是规定，国务院批准省级政府成立的综合性执法部门有主体资格，可以做被告，这表明法律是不主张地方政府随意进行职权排列组合的，所以是“部分肯定部分否定”。如果有的城管部门具备《行政处罚法》规定的条件，就可以作为独立被告；如果不具备，原来的那些部门要作为共同被告。

　　新京报：如果有城管部门不用做被告，会不会纵容野蛮执法？

　　薛刚凌：的确存在这样的问题。如果它们不承担责任，那么要由原来的部门来承担。不过原来的部门对城管有没有监管的能力？这是含糊不清的，所以有时候责任追究比较难。

　　城市管理必须打破行政迷信

　　新京报：有一个比较突出的现象，城管遭遇执法难的现象似乎越来越严重，为什么？

　　谢明：我们现在处于社会转型期，政府的尴尬是必然存在的。比如黑车，白天城管在管，可是一到了晚上，在城铁或者车站路口，有大批的黑车，如果是少部分城管出动，估计会遭到阻碍，这很正常，是人的经济理性导致的必然后果。“管”与“反抗管”是天然的矛盾。

　　还有一个非常重要的问题就在于，没收了他的车，他靠什么去生存？如果没有了生存来源，他又会怎样？有时城管执法后，人们反倒同情黑车司机或者小商小贩，这是为什么？我们必须思考。

　　新京报：你思考的结果是什么？

　　谢明：人的平等不是后天的平等，而是初始的平等，如果没有初始的平等，后天的形式上的平等都不能实现实质的平等。所以，一个社会要稳定、和谐，就必须让弱势群体感到，政策对他们有优惠，他们才有平和的心态去活着、去劳作、去挣钱、去生存。

　　而现在城管的某些执法方式，是根本不能解决问题的。

　　新京报：那你能不能为城管支一招？

　　谢明：举个例子，对于黑车，我们完全可以考虑收编嘛！你不收编，他们永远存在！野火烧不尽，春风吹又生，这是一个悖论，你不要自己永远背上这样一种悖论。

　　据报道武汉对“麻木”进行收编，思路就很好呀。还有就是学习国外的做法，比如引进社区管理，可能比目前更好一些；再有就是志愿者参与，志愿者会形成软性的制度环境，而我们利用志愿者很少呀，在国外志愿者要管理很多事情，再有就是市民的参与，非常非常重要，我原来在美国的表弟家住过，他刚刚在家里的花园里扯上电线，很快就有社区管理人员来说，这个有碍社区观瞻，希望他尽快撤掉。而在我们的生活中，当有人看见红灯还横穿马路时，有人管吗？当有人等车不排队的时候，有人管吗？

　　新京报：对于执法难，有一些城市主张建立城管警察，你怎么看？

　　谢明：这反映了体制上和思想上的问题———我们不能有行政迷信，这是计划经济体制下非常落伍的一种观念，就是认为出了一个问题，就一定要行政介入、行政干预，有句话叫“法网太密不是好事”，法律管不了所有的事情，行政同样如此。可是我们老有这样一种观念，认为出了什么问题，就一定要去管：黑车有了，政府要管；游商太多，政府要管。现在最大的问题是，政府究竟该管什么？什么该管，什么不该管？有些不该管的事情，去管了；不该这么管的，就这么管了；所以就带来很多问题。其实，什么该管，什么不该管，怎么定位政府职责，这才是最终需要思考的问题，而不是盲目加大执法。

　　新京报：到底该怎么界定政府管理城市的权力边界？

　　谢明：我觉得有三个方面：第一个是自然。第二个叫妥协，什么事情能管，比如说对于民俗，我们跟鞭炮较了多少年的劲，可结果呢？所以我们要学会妥协，现代社会尤其需要妥协。

　　再一个叫做消极，无为比有为要强得多，不是说什么事情都要积极。上次有记者采访我时，我说我最高兴的就是北京市出台了道路交通事故快速处理办法。为什么？因为我们现在终于明白了政府不该管什么！不是什么事情都非得等着警察，等着政府出面才行，一个小小的剐蹭，后面整个车子堵上了，耽误了多少事情呀。

　　标本兼治有赖厘定职能

　　新京报：约束类似城管这样的综合性执法，在法律上目前主要存在什么问题？

　　薛刚凌：对于综合性执法，我们没有非常完备的法律予以规范。《行政处罚法》只解决综合性执法部门有没有诉讼主体资格的问题，但并没有真正解决职责权限问题。比如北京市城管管理的14个方面的内容，实际上都源于各职能部门的权力。现在虽然把一部分权力划归了城管，但在立法上根本没有解决清楚，到底哪一部分职责是城管的，哪一部分是原来部门的。这个问题应该是由行政组织法来解决的。

　　新京报：要保证行政机关依法行政，目前还存在哪些障碍？

　　薛刚凌：我们国家不少部门有一个通病，就是事权和财权不分。没收也好，罚款也好，都是为了经费，任务那么重，编制又有限，怎么办呢，可能就要组建一些二级执法部门。但二级部门的钱是没有财政保障的，经费从哪来？肯定从老百姓手里罚。这都是非科学性管理手段所致。有时候是制度导致了官员要用违法的手段来实现目标。所以我们国家整个的执法都遭遇体制的问题呀，环境的问题呀。我们越来越发现，可能还是体制的问题。比如有事权没财权，比如卫生部门要去执法，但就那么几个人，要把整个地区的医院跑一遍，可能根本就干不了。怎么办？

　　于是就成立了执法大队；但又没有经费保障，又该怎么办？那肯定就要从罚款中来！

　　时间长了，官员会形成这样的意识，就是你的就是我的，我的就是你的了。

　　新京报：我们现在的组织法与社会生活的距离怎样？

　　薛刚凌：我们有国务院组织法，也有地方各级人大和政府组织法，但对职能划分都没有细化到预期程度。

　　一个法治完备的社会，政府各个部门的职责权限肯定都是清清楚楚的。所以城管的改革只是一个中间层次的改革，要是从源头上进行改革，就必须对职能重新进行排列组合，该集中的必须从一开始就集中，不能分散了再集中———这是治标不治本！

　　本版摄影/实习生范远志