查斯太：国家政策与“三牧”问题的双赢

　　国家实施宏观调控政策，把“加强”的重点放在解决“三农（牧）”问题、加大农村牧区基础设施建设和改善生态环境等方面，为阿右旗保护治理生态环境，实施转移发展战略，统筹城乡发展，提供了难得机遇。

　　阿右旗处于华北经济区与西北经济区的过渡地带，在保护和建设生态、构建北方重要生态保护屏障中，具有举足轻重的地位。全旗总面积7.3万平方公里，总人口2.5万人，其中

　　经过建旗以来特别是“九五”以来的快速发展，阿右旗已形成了铁矿采选、煤炭、化工、绒毛加工、酿酒等为主的地方工业体系，基础设施条件得到较大改善，城乡面貌发生了巨大变化。如何按照科学发展观和全面建设小康社会的要求，进一步加快资源优势向经济优势的转化，如何更好地保护和建设生态环境，实现人与自然的和谐，如何促进牧民增收致富，缩小城乡差距，就成为旗委、政府必须认真研究解决的重大课题。

　　近年来，我们立足实际，创造性地贯彻落实党的各项方针政策，积极探索和实践用足用好国家退牧还草等各项政策措施的有效途径与方法，正确处理落实国家政策与解决牧区、牧业和牧民“三牧”问题的关系，让广大牧民群众从国家政策的落实中增收致富，实现了国家政策与“三牧”问题的双赢。

　　一、必须确立一个符合实际的好的发展思路

　　从国家退牧还草政策的实施期限来看，五年内，草牧场全部围封禁牧，牧民享受饲料粮补贴。可五年之后，如何保证迁出牧民生活水平不降低，生态环境不反复，是一个既要系统思考，又要长远规划的迫切任务。从阿右旗发展的现状来看，仅仅依靠自身财力来保护和治理如此大面积的生态，难如徒手攀岩。为有效保护脆弱的生态，使恢复的植被得到永久保持，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路，就必须牢固树立科学发展观，用足用活用好国家的各项政策；必须坚持保护就是最大的建设，以人退带动沙退的思想；必须加快推进工业化、城镇化和农牧业产业化，适度收缩、相对集中，加速牧民向城镇和非农牧产业的转移转产。

　　经过对旗情的再认识和权衡发展的利弊条件，旗委确立了“生态立旗，工业强旗，资源富旗，集中兴旗”的发展思路。按照这一思路，结合贯彻落实中央1号文件精神，就落实国家退牧还草政策，研究制定和实施了《退牧还草试点工程实施办法》、《2004年易地扶贫搬迁试点工程实施办法》、《退牧还草牧民养老保险实施办法》、《移民搬迁户在城镇地区购买住房实施办法》、《草原承包经营权流转实施办法》、《全面推进草畜平衡工作实施办法》和《鼓励牧民非农牧产业就业实施办法》等七个相互关联的政策性文件，受到了广大牧民群众的热烈拥护，自愿搬迁转移谋求新生活的主动性和积极性空前高涨，报名牧户达到1116户，年度590户退牧搬迁任务顺利确定到户。

　　二、必须把加快发展工业作为吸纳牧民就业的重要产业支撑

　　推进工业化是一个国家和地区实现现代化不可逾越的阶段。阿右旗矿产资源优势明显，更应该依托资源优势，优化发展环境，扩大对外开放，加快资源优势向经济优势转化，大力发展第二产业尤其是劳动密集型产业，促进牧区人口向城镇和第二产业转移，加快推进新型工业化进程。

　　近年来，阿右旗坚持“全党抓经济，重点抓工业，突出抓项目”的指导思想，牢牢牵住抓工业这个“牛鼻子”，找准加快发展工业经济的突破口，在优化法制、信用、效率、人文、政策等软环境上下功夫，使荒漠戈壁变为招商引资聚贤的“绿洲”。为了开发嘎顺塔塔拉铁矿，旗委、政府前期筹资1000万元，用两个月时间架通了43.5公里的输变电路，用一个月时间修通了45公里的通矿公路，感动并促成了内蒙古庆华集团投资4000万元，用不到五个月的时间建成了年采矿40万吨、产选20万吨铁精粉的选矿厂，当年上缴税金500万元，安置320余人就业。待明年三期工程竣工投产后，年采矿能力将达到150万吨、年选铁精粉达67万吨、实现产值和上缴税金分别将由年内的9000万元和1800万元增加以2亿元和2500万元。引进内蒙古太西煤集团等重组煤炭企业，大力整顿煤炭生产经营秩序，实现资源的优化配置，扩大了煤炭行业生产规模和经营效益。与太西煤集团签订了合作开发矿产资源和建设长山工业基地的协议，建设9个技术含量高、加工链条长、相互关联的工业项目，大力发展循环经济。目前，铁合金一期工程已竣工投产，2×30万千瓦长山自备电厂也已奠基开工。这九个项目全部建成达产后，可上缴税金5亿元，安置就业1.4万人。积极开发硫化碱下游产品，年产1万吨硫化黑项目一期工程已投产，60人得以就业。工业经济运行质量和效益的快速提高，成为拉动全旗经济持续快速增长的强力引擎。2003年，全旗现价工业增加值达到1.2亿元，较上年增长43%，工业增加值占GDP的比重达到33.7%，对财政的贡献率达到66.7%。三次产业结构由2002年的30∶39∶31调整为23∶47∶30。今年1—10月份，全旗完成现价工业增加值2.1亿元，同比增长118.2%；工业对财政的贡献率达到82.5%。

　　实践中，我旗十分注重运用优惠政策促动工业企业安置下岗失业人员和牧区青年就业，鼓励企业优先招录牧区富余劳动力，出台了《鼓励牧民非农牧产业就业实施办法》，进一步明确了促进企业录用退牧还草牧民就业的一系列优惠政策，如对工矿企业安置退牧还草牧民达到企业用工总数30%以上的，三年内免征企业所得税；不足30%但高于15%的，三年内减半征收所得税。今年1—10月份，又有96名牧区青年进入工业企业工作。

　　三、必须把加快推进城镇化作为转移牧民的重要载体

　　城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会，向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程，是伴随工业化进程的一种经济现象，也是衡量现代化程度的重要标志。十六大报告明确指出，要逐步提高城镇化水平，使富余劳动力向非家产业和城镇转移，这是工业化、现代化的必然趋势。这实质上也是落实科学发展观，实现城乡一体化的必然选择，既符合人口由边际效益低地区向边际效益高地区流动的“人口流动高位移规律”，也完全符合牧民渴望通过改变就业，增加收入提高生活水平，改善自身生存环境的强烈愿望。

　　在全力推进城镇化进程中，我们一方面抓住国家实施西部大开发加强基础设施建设的机遇，积极筛选优势项目向上争取，另一方面树立经营城镇理念，运用市场手段盘活城镇土地资源和存量资产，调动社会资本投资建设城镇的热情，突出重点城镇，搞活做强城镇经济，增强综合服务功能，把城镇打造成为吸引牧区人口转移的强大磁场。2003年，全旗实施了18个城建项目，总投资3144.3万元，其中民间投资达到2520万元。今年，全旗实施的城镇建设项目达到27个，总投资1亿元，其中民间资本达到5178.6万元。

　　深化城镇管理体制改革，合并城镇管理职能，成立了额镇市政管理局，增强城镇的综合服务功能和管理水平。抓住居民消费结构转型升级时机，大力引进旗外客商发展房地产，采取放大住房公积金贷款额度、延长贷款期限和财政贴息银行贷款的办法，鼓励干部职工购买楼房，把腾出的旧房登记备案，进入住房二级市场，优先出售给进城的退牧还草牧民。以政策鼓励退牧还草牧民进城安居就业，凡进入城镇居住，从事第二、三产业的牧民，每户补助1.8万元住房款，并享受饲料粮补贴；凡符合退牧还草牧民养老保险政策规定的，除享受养老金外，每户还补助1万元住房款。对进城从事个体经营或创办企业的牧户，除无偿得到职业培训、指导和服务外，还享受三年内免征营业税、城市维护建设费、教育费附加、所得税以及管理类、登记类、证照类等所有行政事业性收费。同时对各种服务性收费，也按最低标准收取。优厚的政策、良好的就业环境不仅激发了退牧还草牧民进城自主创业的热情，也繁荣了城镇经济，特别是服务业呈现出蓬勃生机。截止10月末，全旗第三产业增加值达到1.12亿元，同比增长30.2%；全社会消费品零售总额完成9957.8万元，同比增长19.6%。

　　四、必须走具有特色的农牧业产业化路子，拓宽牧民就业增收空间

　　纵观世界各国农牧业产业化的共同特点，就是按照现代化大生产的要求，在纵向上实行产加销一体化，在横向上实行资金、技术、人才等要素的集约经营，形成生产专业化、产品商品化、服务社会化的格局。推进农牧业产业化，就要用抓工业的理念谋划农牧业产业化。通过调整农牧业结构和农畜产品结构，引导生产要素在城乡间、产业间流动，促进农畜产品生产向区域化、规模化、专业化、集约化、标准化方向发展，推进产业、人口、资金聚集。

　　推进农牧业产业化关键要依托本地资源优势，以市场为导向，选准主导产业，搞好产业布局和规划。阿右旗日照充足，无霜期长，适宜于优质饲草料作物生长，具有发展饲草料业的比较优势。独特的自然气候环境又孕育出肉苁蓉、锁阳、甘草等名贵沙生中药材，具有发展沙产业得天独厚的优势。立足这两个比较优势，我旗集中退耕还林、退牧还草、扶贫资金和国家各类支农资金，重点建设肉苁蓉生产基地、特种药材种植基地、饲草料基地和10万只羔羊育肥基地，使其成为了转产转移和安置退牧还草牧民的重点地区。对自愿到基地从事种养业的退牧还草牧民，根据各基地的不同条件，对每户补助不同标准的耕地、住房、标准化舍饲棚圈、青贮窖和饲草料加工机械。同时，为鼓励和引导非退牧还草项目区的牧民搬迁转移到各个基地从事种养业或进城从事二、三产业，进一步完善了草畜平衡和草场“双权一制”，出台《草原承包经营权流转办法》和《全面推进草畜平衡实施办法》，促动草场向放牧能手和经营大户流转，积极走建设草原、科学养畜的路子。截止目前，牧民自筹资金围封草场达到260万亩。农牧业产业化基地的形成和规模的日益扩大，催生了农畜产品加工企业，如今以肉苁蓉、锁阳为原料的苁阳酒业公司年生产能力达到1000吨，“孟根”品牌羊肉也获得了国家注册商标，并博得了消费者的一致好评。

　　五、必须深化改革，创造有利于牧民进城就业的体制环境和政策环境

　　十六届三中全会把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务提出来。这是统筹城乡经济社会发展，繁荣农村经济，从根本上解决“三农”问题所必须遵循的基本方式。为创造有利于牧民就业的良好体制环境和政策环境，鼓励和引导牧民进入城镇，我旗对农牧民进城就业的体制进行了深度改革。一是对年满55周年以上的退牧还草牧民，采取以政策补助为主、个人交纳为辅的方式筹集养老保险费，纳入社保。凡符合条件的牧民一次性政策补助6.5万元，个人缴纳部分以此为基数，72岁以前的每小一岁，个人缴费比例递增1个百分点，73岁以上牧民则全部由政策补助。如55岁牧民个人缴纳的保险费为11700元，月享受养老金为273元，73岁牧民月享受养老金为657.2元。其中55—72岁牧民在享受养老保险待遇的同时，还可享受其他城镇社会保障待遇。纳入社保的牧民养老金调整按上年度月享受养老金的5%进行递增，以保障牧民生活水平的逐年提高。截止目前，已有184户292名退牧还草牧民开始享受养老保险待遇。二是扩大城镇最低生活保障覆盖面，加大基本养老保险征收力度，推行农牧区新型合作医疗保险试点改革，并将牧区孤寡老人、五保户等送由旗敬老院赡养。三是对迁入城镇从事二、三产业的退牧还草牧户，由公安部门统一办理城镇户口，并享受有关优惠政策。四是实施了人才储备政策，旗财政每年安排100万元资金，对经考试进入人才储备库的大中专毕业生，按照行政事业单位大学、大专、中专（技校）每人每月450元、350元、300元，企业单位每人每月480元、450元和430元的标准，安排储备到企事业单位，首期102名大中专毕业生实现就业。

　　通过对国家退牧还草政策的探索实践，我旗不仅退出草场170万亩、围封草场243.3万亩，而且把有限的资金集中投放使用，引导和促进生产要素向重点领域聚集，加快推进“三化”进程，有力推动了全旗经济持续协调健康发展。今年1—10月份，全旗完成地区生产总值4.67亿元，同比增长64.2%，财政收入3519万元，同比增长74.4%，超去年全年财政收入11万元。年末，全旗预计完成地区生产总值5亿元，增长40%；财政收入5000万元，增长42.5%；城镇居民人均可支配收入7680元，农牧民人均纯收入3450元，分别增长13.5%和13%。

　　尽管我旗在实施退牧还草工程的探索实践中取得了阶段性成效，也积累了一定的经验，但从实践中看还有不尽完善的地方，如牧民就业观念陈旧、市场意识不强、配套措施还没有完全跟上、体制保障滞后、非退牧还草项目区牧民搬迁转移与缺少政策支持之间矛盾以及资金紧缺等等问题。对这些现实中的问题，需要我旗在今后的工作实践中，不断探索改革、创新完善，努力把退牧还草政策实施的更好，让牧民从中得到更多的实惠，进而统筹城乡经济二元结构，推动全旗经济社会更快更好地发展。

　　作者：中共阿拉善右旗委员会书记查斯太