行政指导是否要负法律责任

　　追踪反馈

　　周文生

　　法制日报视点版6月10日以《无强制力指导性文件能否不执行》为题报道了南京市电动自行车风波：5月底，南京市工商局、质量监督局、质量检验协会和消费者协会联合发布了

　　行政指导是现代行政新方式

　　在计划经济时期，我国政府行政主要采用行政立法、行政命令、行政强制等强制力明显的行政方式，对于行政指导等非强制性的行政方法很陌生，也极少使用。随着我国市场经济体制逐步确定，政府职能由过去直接强制管制企业、市场、社会的做法，变为首先充分发挥市场、社会和企业的作用，其次才是政府间接的宏观调控。

　　南京市的这份“暂行办法”文件属于行政指导性文件。所谓行政指导，指行政机关在其职权范围内，依据法律、政策及其精神、原则，对一定的行政相对人采取说服、示范、鼓励、建议等非强制性行政方法，获得相对人的同意和配合，以实现行政目的的行为。行政指导是市场经济体制下新的现代行政方式之一。这场“风波”虽然有一定的教训，但是这种行政指导的尝试是十分有益的。

　　利益兼顾才能波澜不兴

　　行政指导，应遵循一定的原则，才能符合行政指导的要求和需要达到的效果。一是合法合理原则。南京的这个指导性文件经查证和专家论证，内容均符合我国产品质量法、消费者权益保护法、国家4部委和江苏省的相关规定，内容是合法的；二是兼顾原则。就是要兼顾公共利益与私域利益、公平与效率、成本与效益、当前与长远等方面，实现各方面利益的平衡。南京的这场风波，问题就出在兼顾利益不够上；三是自愿原则。行政机关要充分尊重相对人的自主权利，通过说理、沟通、建议等方式，由相对人自主决定是否服从行政指导。南京的有关部门如果事先能召开听证会，给相关利益方说话的机会，出台文件可能就更有针对性，就不致于酿成一场风波。

　　用制度确定行政指导责任

　　南京市这场由行政指导行为引发的风波，是经多方协调后了结的，没有发生是否承担法律责任的问题。但在这里仍有必要对如下问题作出探讨：行政指导是行政机关的行政行为，如果因行政指导发生了损害相对人利益的事实，相对人能否要求赔偿，或提起行政复议和行政诉讼呢？行政机关是否要承担行政法律责任呢？

　　我国宪法和法律至今没有对行政指导行为是否承担法律责任作出规定。因此可以说，正确的行政指导行为不承担法律责任。但是必须强调，行政指导行为的正确，是不负法律责任的前提，也就是符合法律、政策及其精神的行政指导行为，行政机关才不承担法律责任。

　　如果行政指导行为本身违法、存在不当，或者行政指导行为直接给无过错的当事人造成危害结果，那么这种行政指导行为就要承担法律责任。因为在行政指导中，相对人处于被指导的接受地位，相对人的行为必然受到行政指导行为的引导、鼓励、支持、表彰的影响。如果相对人按照行政意图去行为，其行为符合并有利于公共利益，相对人因此受到损失，而行政机关不承担法律责任，这与政府的性质、职能、地位和法律精神是相违背的。“有损害必有救济”，应当建立相应的制度，确定行政指导行为的责任和救济方式，保护相对人的合法权益，实现行政指导行为法律规范化。

　　作者单位：苏州市人大常委会法制工委