法律规定过于原则难操作 公益信托如何摆脱困境

　　公益信托如何摆脱困境

　　法律规定过于原则难以操作

　　配套措施实施办法尚未出台

　　未明确监管主体和监管职责

　　信托与税收之间还存在隔阂

　　今日关注本网见习记者 吴晓锋

　　今年74岁的刘瑞钦老人怀揣一颗赤子之心，回到老家河南省永城市李寨乡捐资助学。但令他痛心的是，公益捐助活动竟屡屡受挫：先是30万元被乡领导“骗”走，替乡政府还了账；再筹30万元建成了小学，可乡亲们并不买账，因为征地的事情，村民还砸烂了学校。

　　在社会公益捐助机制尚缺乏法律层面的规范和管理的情况下，这样的事例并不是第一个。中国自古就有扶贫济困的美德，然而制度化、专业化的公益服务体系却没有建立起来，公益事业发展面临制度瓶颈。

　　7月23日，由中国银监会牵头，全国人大常委会办公厅、国务院法制办、国务院扶贫办、卫生部、科技部、民政部、国家林业局、国家体育总局、最高人民法院和中国慈善总会等12个部门在京召开了中国公益信托研讨会，专门研讨有关信托法律制度方面的问题。

　　中国公益信托立法始于2000年信托法的制定。据银监会人士介绍，2001年信托法颁布后，与之相适应的配套管理措施至今未能出台，这在一定程度上影响了我国公益信托事业的发展。此次研讨会是中国首次对公益信托的配套制度建设进行研讨。

　　著名法学家、中国政法大学终身教授江平一直在为信托制度呐喊。江平告诉记者，虽然信托在我国的产生和发展由来已久，但国人对信托的认识却相当滞后，信托的观念与运用在我国长期处于误解和歧义之中。法律的不健全和信誉的严重缺失已成为制约我国发展信托制度和普及信托观念的系统性障碍。

　　一个令人奇怪的现象：

　　信托法颁布四年 无真正产品问世

　　君则君律师事务所律师张天民博士告诉记者一个奇怪的现象，信托法已经颁布4年了，可时至今日，还没有一个真正的公益信托产品问世。

　　张天民说，原因在于信托法里对公益信托只有概念式的多条规定，缺乏可操作性，没有配套的法律法规和具体实施办法。正因为如此，负责审批的管理机构也不知所措：程序应该是怎样的？如何申报？到底自己是不是批准机关？这些问题连相关政府部门都弄不明白，报上去的公益信托产品自然也迟迟批不下来。

　　山东德衡律师事务所王中律师说，从立法效力的等级层次看，目前有“一法两规”，即信托法、信托投资公司管理办法、信托投资公司资金信托业务管理暂行办法。也就是说，上有全国人大常委会的基本法，下有两个规章，而中间却没有国务院这个层次的法规，当然也没有专门的司法解释，甚至信托业的典型判例也很少见到。这种法律现象和银行业、保险业、证券业相比，足以说明我国信托法律制度的不完善。因此，应当提高信托立法的档次，提升信托立法的权威性与法律效力层次。

　　一个摆在面前的困境：

　　监管主体职责模糊 政出多门互相冲突

　　除了法律不完善的问题外，信托业还面临一个监管的困境。

　　张天民说，信托法第62条规定“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准”，也就是说公益信托的主管机关为各公益事业的管理机构。然而管理机构太多，法律又没有明确各个部门的职责，谁来牵头？如何协调？怎么配合？这给具体办法的制定带来了很大的麻烦。

　　江平说，公益事业管理机构没有明确到位，这使得公益信托管理中的很多事项无从批准，公益信托的有效性大打折扣。

　　国务院经济发展研究中心金融研究所所长夏斌说，由于其他金融机构广泛涉足信托业务，而不同的金融监管部门对同一金融消费者的同一消费行为往往采取不同的政策，因此信托监管中时常出现政出多门、相互冲突的情形。

　　一个等待逾越的障碍：缺乏税收优惠支持制约公益信托发展

　　在目前的法律环境之下，发展公益信托还面临着税收的障碍。

　　国家税务总局政策法规司副司长杨元伟指出，由于我国的信托法律制度在税制主体框架建立时尚未明确，因此目前在税收制度层面，除对证券投资基金(信托关系)的税法适用有特别规范外，对信托活动基本上是按照一般经济活动的相关税法规定适用的，并未针对信托活动自身具有的特殊性和复杂性而在税法适用层面上予以区别对待。税收制度与信托制度的不衔接而产生的制度磨擦已越来越突出，并在一定程度上影响到信托活动的顺利开展。

　　江平认为，当前由税法驱动的民事信托还未成为主流，税收优惠对公益信托的支持也明显不够。实际上，现行税法并未对信托财产移转的特殊性给予回应，现有的“一法两规”也没有把税收纳入调整范围，信托制度与税收制度之间的隔阂阻碍了信托税制的建立和发展。

　　一个值得关注的问题：

　　公益信托遭受冲击 优势作用难以发挥

　　在研讨会上，基金会对公益信托的冲击也是与会人员关注的一个问题。

　　我国当前各方面的公益需求非常巨大，但公益事业主要以基金会的形式出现。从1988年国务院发布基金会管理办法以来，基金会在我国已有17年历史。基金会在公众心目中已成为推动公益事业的惟一渠道，所以一直以来舆论焦点都集中于如何健全基金会内部机制、如何加强外部监管上。尽管2000年公益信托已经在中国法律文件中出现，但是，公益信托并没有在公益事业舞台上扮演本属于自己的重要角色。

　　一些部门对此的看法是，基金会的管理已经有一套现成的制度，在此前提下，再建立一套公益信托制度是否有必要性？当社会财产捐赠给社会公益事业时，是以基金会形式更好还是以契约性的公益信托形式更好有待进一步探讨。

　　上海远景律师事务所主任张远景告诉记者，基金会属于财团法人，依照民法规定，设立时有一定金额限制。基金会管理条例规定至少不低于200万元人民币，且财团法人的资产运用，仅得动用孳息部分，不得动用本金。除此之外还要求有规范的名称、章程、组织机构以及与其开展活动相适应的专职工作人员；有固定的住所，能够独立承担民事责任。按此规定，一般人要想以成立基金会的方式从事公益活动比较困难。基金会的高门槛、高成本以及繁琐的手续让普通人望而却步。对捐赠者而言，基金会接受捐赠后，是否能确实、有效地运用受赠资产，也还是一大疑问。

　　相较于基金会，公益信托拥有更大的弹性。首先，公益信托的设立没有最低金额的限制；其次，可以享受更加专业化的服务，比如可以把文物信托给博物馆；另外，信托资产的运用弹性较大，本金及孳息皆可运用，效率较高，有利于信托财产的保值增值；还有，公益信托本身无所得税，而基金会则需要税收方面的监管；公益信托有信托监察人的设置规定，对受托人有较为健全的监督机制。

　　银监会非银部处长李招军告诉记者，公益信托还有一个无可比拟的优势，即财产独立性。把财产捐赠给基金会以后，捐赠财产的所有权转移到了基金会名下，财产便丧失其独立性，而公益信托财产经信托后仍然是独立和封闭的，所有权没有转移给受托人，受托人的任何法律经济纠纷甚至破产都不会影响这个财产的存在和使用，而财产的独立性和安全性将直接影响到捐赠目的的实现，即公益目的的实现。

　　一个权威部门的信息：

　　配套制度亟待完善 起草法规还需授权

　　据银监会非银部主任高传捷介绍，这次公益信托研讨会的目的就是研讨有关公益信托制度理论和实践的方方面面的问题，然后尽快制定公益信托实施办法完善配套制度。但是，“这只是制度的研讨，今后具体管理办法的起草还需要授权”。

　　高传捷向记者透露，银监会已经向全国人大报告，如果得到授权，银监会将牵头与政府各相关主管部门配合，形成一个工作机制，推动公益信托配套制度的建设。

　　名词解释

　　信托：

　　委托人将财产权移转、或为其他处分，使受托人依信托本旨，为受益人的利益或为特定的目的，管理或处分信托财产关系。

　　公益信托：

　　出于公共利益的目的，为使社会公众或者一定范围内的社会公众受益而设立的信托。信托法第六十条将公益信托具体规定为：救济贫困、救助灾民，扶助残疾人，发展教育、科技、文化、艺术、体育、医疗卫生事业，发展环境保护事业、维护生态平衡，以及发展其他社会公益事业而依法设立的信托（责任编辑：徐艳丽）