慈善机构不应设业务主管单位：立法有望带来慈善事业春天

　　郑功成，全国人大常委、民盟中央经济委员会主任，中国人民大学社会保障研究中心主任。自1993年即开始研究慈善事业，关注慈善事业十多年。数年来，他一直致力于推动慈善事业立法。

　　慈善机构不应设业务主管单位：立法有望带来慈善事业春天

　　8月1日，在中国人民大学劳动人事学院的一间办公室内，衣着朴素的郑功成教授在一张堆积着各种书籍和文件袋的书桌上的电脑前忙碌着，在采访的间隙，他还要转向电脑，利用记者翻阅资料的空闲时间，忙碌一会，因为几十分钟后，还有一个外事活动等着他。他与人握手时，热情而有力，由此也可以了解，为何在记者冒昧地打去电话，希望就慈善立法做一个专访时，他最终挤出时间接受采访。慈善可以改善仇富心态

　　记者：您研究慈善事业12年，为了全国政协十届十次常委会上的发言，在全国十多个省进行了为期两年的调研工作，您为什么如此关注慈善事业？

　　郑功成：从1993年就开始关注慈善事业，10多年了，1999年出版的《中华慈善事业》被誉为中国第一本慈善专著。

　　研究社会保障必须研究慈善事业，从制度上来说，它是社会保障制度很重要的一部分。慈善事业能够募集社会资源，帮助有需要者，而且是建立在自觉自愿的基础上。现在的社会评价一个人的形象，不单单只看这个人的财富，还要看他的财富除了依法纳税外，怎样回报社会。一个人纳一万元的税和一个人纳一元钱的税是不存在人品高尚、卑劣之分的，只是尽他的法律的义务，但是富豪为慈善事业捐献资金，与他的社会责任感和品质是有关联的。

　　富人应该多承担一些社会责任，这样在不同的社会阶层起到了一个相互了解作用，情感的沟通作用，富人捐献和投入慈善事业可以消除高、低收入人群的差距，在某种程度上可以消除对抗。

　　贫富差距是慈善事业的有利背景

　　记者：有媒体发表文章认为，我国越来越多的富人加入到了慈善家的队伍中，认为近几年，中国的公司企业群体中也逐渐形成了一种给予式的文化氛围。但是，根据中国青少年发展基金会的一份调查显示，目前我国注册登记的国内企业超过1000万家，有过捐赠记录的不超过10万家，即99％的企业从未参与过捐赠。您认为中国的慈善事业处于什么状态？

　　郑功成：我对中国的慈善事业前景十分乐观，但是同时，我国慈善事业的现实是非常滞后的。

　　对中国的慈善事业前景乐观是因为，从经济上来看，中国有如此大的贫富差距，有一个庞大的、以亿计的需要帮助的人群。而同时，中国大多数人的生活水准达到了小康之上，具备帮助的能力。共同贫穷不需要慈善事业，贫富差距是慈善事业形成的一个有利的社会背景。

　　从政治上政策上近些年有所改变，在十多年前中国可以说没有慈善事业，从1999年制定《公益捐赠法》、2000年国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，中国在政治上改进很多，完全是支持的态度。

　　但是前景乐观并不等于现实乐观，慈善事业的现实相对是滞后的。现实滞后的因素是多方面的，比如说法制滞后，没有给慈善机构一个真正独立的法人地位，没有使它真正按照慈善事业的发展规律，真正依靠自己的公信力来发展慈善事业，所以现在法制建立是当务之急。法制滞后还包括税收的优惠，我国《企业所得税暂行条例》规定，“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3％以内的部分，准予扣除。”超过了3％的就要个人掏腰包，不利于鼓励企业发动社会公众参与公益事业。另外一个很重要的方面，慈善公益机构还需要财政支持。有一个企业家热心慈善事业，资助了很多孤儿，但是他得不到财政支持，投资越来越大，最终面临破产。按说这些孤儿如果民营企业不收养，就应该交到政府手中，由政府财政来拨付资金。从这方面说，财政的支持本来是可以引导慈善事业的，对政府本身也有利。第三个是我们的社会氛围。现在很多人实际上社会责任感是缺失的。自利性较强，互利性较弱。为什么中国的企业参与捐赠的很少，中国的富豪参与捐赠的少，企业参与捐赠的少？有些企业甚至对自己的劳动者也很不客气，拖欠工资，随意延长劳动时间，在这样的氛围下不利于慈善事业的发展。而慈善公益机构本身发育不良，公信力不强，成为行政部门的附属，这和法制不健全有关，和政府的支持不到位有关系。

　　慈善机构不应设业务主管单位

　　记者：您认为政府在慈善事业中应该扮演什么角色？

　　郑功成：政府的角色就应该是一个支持者、扶持者、监督者，而不是领导者、管理者，应该是伙伴关系，是互利互助的关系。政府应该帮助慈善机构，慈善机构对政府是有好处的，不要把慈善机构看作是包袱，认为免税了就损失了税收，实际上是慈善机构在帮助政府解决社会问题。

　　记者：您曾经说过：“中国与慈善机构有关的法律制度建设虽然已经起步，现有的法律、法规、规章对慈善机构的登记与组织、管理与运行、慈善公益捐赠、慈善财税政策等多个方面有所规范，但这种规范并不成熟，加上其他因素的制约，中国的慈善机构还尚未获得有利的发展环境。”

　　这种不成熟表现在哪些方面？有利的发展环境您认为应该拥有哪些内容？

　　郑功成：现在中国慈善机构面临的法律上的问题主要有五点，其一、有关机构的法制规范层次低，这就不利于提高慈善机构的法律地位并使其合法权益得到法律维护。其二、要求慈善机构必须有业务主管单位，对慈善机构的独立法人地位造成了损害，也影响了慈善机构的健康发展。在北京已经出现部分慈善机构因找不到主管单位而在社会团体登记机关不能登记，改而以企业的面孔在工商行政管理机关登记成企业，这样的慈善机构在开展慈善活动的同时，还要作为企业向税务机关承担纳税义务。对慈善机构造成很大制约。其三、慈善机构运行经费缺乏法律规范。国内除中国红十字会被允许按照国际惯例，从捐款资金中提取相应比例用于行政开支外，其他慈善机构都没有这个权利。有些慈善机构可能将捐款用作投资，这属于明显违规行为，并且风险巨大。其四、捐赠的税收优惠政策尚未法制化。目前规定的纳税人用于公益、救济性的捐款，在年度应纳税额的3％以内的部分，准予扣除。我国现行法制对捐赠的税收优惠在国家税法中体现得远远不够。其五、政府与慈善机构的关系还需要进一步地规范。政府与慈善机构通常被看成是上下级的关系，这不符合现代慈善事业发展的要求，也与慈善机构作为一个独立法人团体的法律地位不相吻合。

　　记者：有人认为：《公益捐赠法》出台以后，很多慈善问题在法律方面是明确的。而且，合同法中、民法通则里都有对慈善的界定。认为单纯强调我国慈善事业不发达归结于法律不完善似乎不是特别恰当；有人也提出，慈善立法不能根本解决中国的慈善中捐赠少、富人捐赠冷淡、以慈善名义敛财等现象，您认为现行的有关慈善事业的法律法规是否能满足社会需要？

　　郑功成：我不赞成这个观点。《公益捐赠法》根本没有解决慈善机构的法律地位的问题。《公益捐赠法》对公益机构确定了税收优惠，但是怎么优惠，没有解决。我想这个法律已经颁布6年了，慈善机构的地位、性质，以及政府和慈善机构的关系没有解决；税收方面所谓的优惠措施也没有可操作性，这个法律没有都解决，也足见立法的迫切性。要发展慈善事业首先慈善机构要发展起来，慈善事业才能发展起来。慈善机构不能是政府的附属物，又得不到政府的支持，慈善机构与政府的关系如何来确定，当然是由法律规范。慈善立法也可以用法律责任来制约企业利用慈善事业洗钱，偷税漏税等问题。

　　至于慈善立法能不能解决慈善中捐赠少、富人捐赠冷淡等现象，不能简单理解，有一个法律，就能解决全部的问题。但是法律要给慈善机构一个应有的地位，要给慈善事业一个明确的定性，才有可能带动慈善事业，立法是一个基石。完善慈善事业的法制，是慈善事业的基本条件。

　　立法有望带来慈善事业春天

　　记者：7月21日，厦门某媒体报道称，厦门市民政局局长透露，在市人大代表的提议下，厦门市今年将着手慈善立法，以填补制约慈善事业发展的“法律真空”，解决当前社会捐赠不够规范等问题，进一步调动社会各界参与公益事业的积极性。您也曾说过“全国来看地方立法机关对慈善机构的法规建设还没有重视起来。”您觉得地方立法是否是解决问题的方法？

　　郑功成：我们国家是个统一的国家，在全国性的立法没有出来之前，地方性的立法还是有一定的促进作用。但是真正要营造有利于全国慈善事业发展的环境，还是要全国性的立法。

　　全国性立法不是短期能一蹴而就的，地区开始相应的立法措施，我觉得对当地的慈善事业还是有帮助的。但是慈善事业的问题，不是地方立法能完全解决。比如，我是北京的企业，要在厦门捐助，应该享受什么待遇？如果是厦门的企业想跨出厦门做慈善事业，应该如何规范？

　　我国是一个集权的国家，一贯主张推动全国性的立法，在这个过程中，在全国性立法还不能解决问题的情况下，地方制定相应的措施，应该对慈善事业是有帮助的。

　　我想今年是慈善事业发展的一个关键的年份，慈善事业可能会迎来自己的春天。

　　在今年的全国“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出“支持慈善事业的发展”。首次在国家的中央级政府的报告中，把慈善事业写入政府报告，表明政府对慈善事业的重视，慈善事业是政府应该做的事情；今年还要以政府的名义召开全国慈善工作会议，也是我国政府成立以来的首次；围绕这次会议，地方政府也开始行动起来。所以说，今年我们的主管部门有可能将慈善立法提上工作日程，但是否专门立法，什么时间立法则是另一概念。我还要继续呼吁，提出我的提案来推动慈善立法工作，希望能有一个大的发展。

　　作者：王琦

　　（来源：公益时报）