和谐社会视野中的信访制度

　　[内容提要]和谐社会的理念，直接涉及国家的发展方向，构成信访制度的原则，《信访条例》的施行，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求。信访制度具有参与、保权、秩序的功能，三者之间互动互补，分别具有实质的内涵，共同围绕着和谐社会的建构形成极富魅力的中国特色的法律制度。

　　和谐社会 信访制度 民主参与 权利保障 信访秩序

　　一、 引言：“和谐社会”作为原则

　　“构建社会主义和谐社会”是我国建设中国特色社会主义理论的重要组成部分，从“小康社会”到“和谐社会”，反映了我国发展道路的探索过程。和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。其权威性不仅在于它出自执政党的文件，而且反映了一种全社会的重叠共识。“和谐社会”可以被理解为一种生活理念，成为生活行动准则；它也可能成为人们对政府要求的标的，或成为政府对人民所负的义务。从文意上理解，“建构社会主义和谐社会”应该被理解为执政党对我国社会发展模式和目标的确认。由于和谐社会的理念，直接涉及国家的发展方向，其建构必然是一个全方位的综合过程。以此为背景，为进一步加强和改进新形势下的信访工作，国务院于今年1月10日公布了新修订的《信访条例》，从5月1日起正式施行。《条例》的施行，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求。因此，探讨信访制度对于和谐社会建构的意义遂成为一个重要的理论和实践课题。

　　我国独具特色的立法技术之一就是在法规文本的第一条明白规定立法目的，依据《条例》第一条：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”，信访制度的功能主要有三：（1）保持人民政府同人民群众的密切联系，（2）保护信访人的合法权益，（3）维护信访秩序，分别体现了参与、保权、秩序三重价值和功能。从常识上理解，三者之间并不存在一种绝对的高低等级之别，而是有着某种循环往返的特征，互动互补，分别具有实质的内涵，共同围绕着和谐社会的建构形成极富魅力的中国特色的法律制度。

　　二、 参与：信访的和谐之美

　　“和谐社会”的内涵可以有不同的解读，存在着许多概念发展的空间，因此无法作静态的内涵定义，只能作动态的结构性定义，其意义与内涵具有开放性。无论如何，“和谐”概念的确认必然预设了一个逻辑前提，那就是“多元状态”的存在。因此，如何在多元状态成为无可选择的前提下，实现社会的和谐，成为我们思考的出发点。从哲学立场上看，“和谐”体现在宏观和微观两个层面，宏观和谐是指社会总体的和谐，微观和谐则是指社会个体之间的和谐；从法学的立场观察，所谓的宏观和谐无非是指法律规范的总体对于主体权利配置的平衡，微观和谐无非是指个体权利的落实。和谐是无数主体之间互动的结果，而非原因，因此和谐的关键之一是主体的参与和利益的博弈，由是，和谐社会视野中的信访制度的功能得以揭示。

　　信访的参与意图体现为两类：意图影响公共政策和法律总体的权利配置状态、追求个体利益，前者属于政治类参与，后者属于权利救济。一般而言的“参与”指前者，从法律和民主的角度说，公众参与，是公民的一种权利，其程度和规模在一定程度上成为衡量一个社会政治现代化程度的一个重要尺度。依据宪法上民主原则而引导出来的政治参与，无非是藉由参与机制让行政权能够得到控制与合法化，且基于民主理念的参与让政府所作成的决定接近人民的意志而获得人民的同意，而达到透过民众对于公共事务的参与来寻求补强民主正当性的目的。党的十六届四中全会通过的关于加强党的执政能力建设的决定，正式提出了“构建社会主义和谐社会”的社会发展目标，强化执政的合法性。只有从加强党的执政能力建设高度才能准确把握信访工作的重要性，理解信访制度发展的轨迹。信访制度设立的初衷是倾听人民呼声，处理人民意见、建议和申诉，以鼓励人民积极参与新的政权，克服“官僚主义”。1951年5月16日，毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。同年6月7日，政务院发出《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，指出：“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”。

　　实际上，政治参与的方式很多，都有其宪法基础。我国宪法没有直接明文规定信访制度，从宪法公民的基本权利规定，尤其是宪法第四十一条，或许可以推演出信访的宪法基础，该条规定：我国公民“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”（第一款），“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”（第三款）。就批评、建议而言，偏重公民对国家政策、公共利益或其权益之维护而向民意机关或主管行政机关的陈情行为；国家赔偿权则是着重于有关人民权益遭受不法侵害所提供的“事后”司法救济管道；至于控告、捡举，其性质比较复杂，检举兼有参政和维权的双重性质。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。依据国务院《信访条例》第二条，信访是一种反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的活动。信访制度成为宪法第四十一条的具体化，可见，信访也有宪法层次的地位。

　　民主社会的政治参与在不同的国家或不同的历史阶段必然呈现出不同的面貌。在有些资本主义国家，为了避免潜在的种族、意识形态和政治上的冲突，作为一种公民权利的公众参与经常被有意识地隐藏在“自助”（self-help）和“公民参与”（citizeninvolvement）等委婉的词汇里。而“信访”无疑是具有中国特色，它是由中国共产党发明的一种独特的政治参与制度。

　　1963年9月20日，中共中央、国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》中重申了人民写信或上访的民主权利，并对信访功能做了更全面的总结，即“了解社情民意的渠道”、“群众监督的方法”、“思想政治教育的途径”、“调解矛盾的手段”，同时指出信访还可以起到“调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设事业”的作用。信访制度的民主建设功能渐渐受到重视，一方面它可以反映民情民意、排解矛盾，另一方面可以通过这一信息渠道发现党和政府的工作中存在的问题，对国家及其公务员的活动起到监督作用。

　　三、 保权：信访的和谐之力

　　改革开放20多年来，人民民主意识的增强促使人们向政府提出各种要求，并导致政治参与的扩大以满足这些要求。但是转型过程中国家的政治制度化程度较低，制度匮乏，公民对政府提出的要求很难得以表达或未能通过合法渠道予以表达；也很难在政治体制的框架内得以协调和整合。因此，政治参与的急剧增加会引起政治不稳定，即所谓的“参与危机”或“参与爆炸”。如果视信访为参与，那么防止“参与不足”和“参与爆炸”就是信访制度建设的两个层面的重点。

　　从政府治理的角度看，构建和谐社会的关键是利益和资源在社会利益主体之间得到公平、合理、有效的协调和配置。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。其中，公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础，公民参与可谓是提高治理质量的重要途径之一，甚至可以说是治理的基石。善治，“实际上就是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与”。那么，参与的动力是什么？信访作为参与方式，其主要动力来自于信访人对于自身权利的追求。市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程，它打破了原有的社会利益格局，打破了社会利益平均化的状态；它给公众普遍带来利益的同时，也造成了公众之间的利益差距；它在满足公众的利益愿望的同时，又激发了其更大的利益期望和利益追求。因此，公民在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。

　　信访制度作为纷争解决和权利救济制度，由于社会大众对于信访的熟悉与采用，加之政府的普遍接受，信访人对于信访的认知与应用，甚至远远超过行政复议和行政诉讼。目前的问题是“信访爆炸”，原因在于其功能错位，一方面使得信访机构承受了太大的社会责任，另一方面，国家的司法权威遭到消解。信访制度是信访制度作为一项民主参与制度，有必要基于我国宪法第41条对于信访制度的功能加以分解，界分保障公民政治性权利和非政治性权利两种不同的功能：反映情况、提出建议、意见和提出不服等四种信访事项，如果是公民基于自己的政治意志和公共利益而行使监督国家机关及其工作人员活动的权利所为信访行为，属于信访制度的监督功能；如果公民针对国家机关及其工作人员对公民个人的合法权益的不法侵害而行使权利所为信访行为，则属于信访制度的权利救济功能。当然，在运作中，信访制度仍然可以保留信访的监督功能和权利救济功能，但是，作为制度设计，必然有所偏重，从法社会学和法理论来看，偏重于前者也许更符合事物演进的逻辑。必须指出的是，信访制度的权利救济功能并没有因此弱化，因为在现代法治国家，任何有效的法律制度必然具有人权保障的功能。信访制度的发展虽然可以促进我国权利救济制度的进步，但信访制度本身主要不是权利救济制度，权利救济权应该是一种独立形态的人权。

　　四、 秩序：信访的和谐之基

　　和谐社会的基本要素中，很重要的一条就是“安定有序”，稳定是和谐社会的前提，是和谐社会的基础。古今中外的政治实践反复证明了这样一个常识。美国建国之初需要解决的首要政治问题是中央政府权力的孱弱和无能。麦迪逊和杰弗逊等联邦党人认识到，无政府状态与专制相比较是对美国人民一个更严重的威胁，如果没有一个强有力的中央或者联邦政府，自由也将无所立足。“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑义，依靠人民是对政府的主要控制，但经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”1945年毛泽东在回答民主人士黄炎培忧虑的历史周期率时说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”信访成为民主、监督的重要制度。

　　有序信访是信访功能实现的前提。但是，进入90年代以后，由于我国正处于经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访制度原有的联系群众、反映社情民意的功能基本上趋于弱化，而出现了“功能错位”。各类信访活动剧增，尤其是到中央各部门进行上访的人数逐年大幅度上涨，尽管中央出台了诸多措施、方法进行限制，但仍无法阻挡这一发展势头。面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张和诸多社会问题。《信访条例》第二十条因此规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”，并规定了不得采取在国家机关办公场所和公共场所聚集、堵塞及阻断交通等六种禁止性行为。值得注意的是，治理信访秩序的目的在于保障信访、实现信访功能，而非限制信访。信访行为除涉及《游行示威法》或其它刑罚犯罪者外，尚无法定禁止方式。据透露，原来《信访条例》修改草案中曾有不准信访人穿“冤衣”(写有“冤”字的服装)的规定，后来国务院法制办删除了这一不太妥当的条款。

　　而且，加强信访工作正是构建社会主义和谐社会的切入点，消除不和谐、不稳定因素，着力增加和谐、稳定因素，努力维护社会和谐稳定。当前，我国社会主义市场经济不断发展，社会组织形式、就业结构、分配方式都发生了很大变化，因利益格局调整，不同利益群体会产生一些不同意见。社会上一些消极腐败现象的存在，在人民群众中也会引发一些不满情绪。加强和改进舆论监督，让人民群众把意见和情绪释放出来，可以起到“慢撒气”的作用，避免这种情绪的积淀和突然爆发。邓小平多次指出：“我们是不赞成搞大民主的。大民主是可以避免的，这就要有小民主。如果没有小民主，那就一定要来大民主。群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方”。

　　当然，社会稳定的根本和信访制度建设的方向是加强社会主义民主政治，扩大公民审议的机会，使公民的各种不同声音都能进入政治场域之内，对公共事务能够表达意见，从而避免了对现存宪政秩序的颠覆可能。即使存在着政治上的反对意见，仍然可以在宪政民主秩序中得到容忍和消化。依据现行宪法体制，加强人民代表大会制度也许是最佳的选择，人大制度体现了各种利益的代表原理和形成共识的参与原理，其基础是宪政秩序，宪法构成了价值多元和利益交涉之后的客观标准。

　　五、 结语

　　和谐社会中的信访制度具有政治参与功能，是人民行使民主权利的手段，维护自身合法权益的手段，其工具价值同时说明其过渡性质。信访制度的进一步发展必然体现出与现代法制相协调的一面，融入中国式法治现代化的运行机制中去，信访制度可以成为加强人民代表大会监督权、促进违宪审查、保障公民申诉权和知情权的重要驱动装置。

　　（作者是广东商学院法治与经济发展研究所副教授，法学博士）

　　（文章仅供学术交流，文中包含的立场、观点纯属作者个人所持，不代表人民网立场）

　　作者：朱孔武