执行制度改革风往哪儿吹

　　执行制度改革风往哪儿吹

　　现时设执行局垂直管理 将来可建专门执行机关报道策划 孟绍群 采写《法制与新闻》记者 陈磊

　　8月24日，四川省高级人民法院的一位法官给记者讲述了一个有关执行难的故事。

　　1999年8月，四川省南充市西充县车龙乡在外闯荡的村民何培树为了给家乡人民做点好事，经与当地有关部门协商，垫资修建了该乡的一条道路。

　　出乎意料的是，道路修好后，何培树从乡政府领到的却不是工程款，而是6张总金额高达87万元的“白条”。

　　拖了4年后，2004年8月，何培树的儿子一纸诉状将乡政府告到法院。同年11月30日，法院判决乡政府给付原告87万元欠款及30多万元利息。

　　然而，乡政府并未履行判决。于是，债权人向法院申请强制执行，但乡政府仍是无动于衷。又是4个月过去了，何培树还是没有拿到一分钱。万般无奈的他来到南充市街头，以6折价格叫卖法院出具的判决书，引来众人围观。直到前不久，经多方努力，何培树才拿到自己应得的工程款。

　　据记者了解，像何培树一样，因遭遇执行难而叫卖、拍卖判决书的情况已不是一例两例了。

　　诸多原因导致执行难

　　为什么会出现执行难现象呢？最高人民法院副院长万鄂湘指出，原因主要在3个方面：一是我国分级管理民商事案件的执行体制难以对抗地方保护主义；二是社会信用制度的缺失使不守信用的企业和个人得不到相应的惩罚；三是司法强制措施和刑事惩罚手段乏力，不足以威慑违法者。

　　“除了法院外部原因影响法院执行工作以外，法院内部原因也不容忽视”。河南省焦作市中级人民法院院长韩豫宛说，一是一些执行人员执行能力欠缺，执法水平不高，执行方式单一，工作方法简单；二是极个别执行人员受人情等因素的干扰，在被执行人有履行能力的情况下不积极执行；三是执行队伍力量不足，装备差，制约了执行工作的有效开展。

　　而在中国人民大学法学院诉讼法教研室副主任汤维建教授看来，执行难的根本原因在于执行体制不顺。“目前，这种将民事执行机构隶属于法院内部、由法院来行使执行权的执行体制，存在着结构性的缺陷，导致执行机构拿不出切实的措施，执行不力。只要这种执行体制不从根本上改变，执行难的问题就不可能得到彻底的解决。

　　汤维建告诉记者：“导致执行难的原因还有：执行机构对债务人不履行生效法律文书缺乏应有的、足够的制裁；执行程序不够完善，有关执行的规定比较原则，缺乏可操作性，尤其是执行措施还未形成有效的体系。”

　　汤维建曾点评过这样一个案件：在四川省成都市，商人郑某几年前曾借给朋友王某14万元钱。郑某几次催要，王某却一直说没钱。无奈，郑某只好诉诸法院，法院一审和二审都判决王某归还借款。然而，当法院前去执行时，王某已无固定工作，没有收入，连房子也过户到他人名下。虽然经过努力，该案终于获得执行，但浪费的人力、财力和司法资源委实不少，对司法效率也产生了一定的影响。

　　汤维建说，有一种执行僵局也应该引起我们注意：“比如说，债务人确实没有履行能力，对这样的债务人本来应该按照破产程序来解决，但是因为破产法适用范围有限，不适用于自然人、非法人团体，因此无法解决。另外，破产法对企业法人的适用也不顺畅，容易受到行政权的影响和制约，须破产却不能破产，以至于在执行中会出现无钱可供执行，但又缺乏相应的法律程序予以了结的执行僵局。”

　　试点之变直指执行体制

　　据新华社报道，在我国法院每年审结的民商事案件中，有一半以上需要动用司法强制措施来执行生效的判决。国家检察官学院副院长张志铭教授接受记者采访时说：“执行难问题不仅让权利人的利益受损，同时也影响了由法律文书的权威所体现的公共利益。”

　　汤维建告诉记者：执行难问题危害之烈，有目共睹。为此，1999年，中共中央转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，对最高人民法院为解决执行难寻求改革措施给予极力支持。后来，这个文件被誉为法院解决执行难的“尚方宝剑”。随后的1999年10月，最高人民法院发布《人民法院五年改革纲要》，明确提出对执行体制进行改革的总体构想，在全国建立起对执行机构统一领导、监督，配合得力，运转高效的执行工作体制。根据这一总体要求，一些法院在不同程度上进行了执行体制的改革试点，摸索破解执行难困局的灵丹妙药。

　　2001年4月，最高人民法院确定浙江省绍兴市中级人民法院为全国执行机构和执行工作体制改革试点法院。试点的结果，该院执行庭被仅有一字之差的执行局取而代之，成为改革中的执行机构新形式，被称为“执行局模式”。改执行庭为执行局，加强了上级执行机构对下级执行机构的直接领导。

　　之后，湖南省长沙市法院系统推出了实行执行裁判权和执行实施权的两权分离的“长沙模式”。据此方案，在执行局下面，设立两个分支性机构，一个行使执行裁判权，另一个行使执行实施权。这样就可以发挥执行裁判权对执行实施权的监督作用，同时也有利于执行实施权的集中行使。

　　在分析执行制度改革方案时，张志铭告诉记者，长期以来，对中国的执行权、执行机构到底怎样设置，学术界、实务界，包括最高人民法院，一直存在着不同的意见。一种意见认为，执行工作本质上是一种行政权，应该将执行工作从法院中剥离，让法院专门负责审理案件，被称为“外挂式”；另一种意见认为，执行权是一种复合权力，包括执行裁决权和执行实施权，法院作为集合意义上的司法审判机关，能够行使非司法权性质的权力，考虑到实践的原因，执行权能够放在法院内部，被称为“内置式”。正在试点的“长沙模式”有效缓解了内置式与外挂式主张之间的紧张关系，具有很强的前瞻性。

　　汤维建也认为，这些改革虽然具有一定的局限性，但确确实实已触及了执行体制的中枢神经，至少具有理论创新的意义。

　　建专门执行机关统一执行权

　　分析了执行难的现状和原因之后，汤维建建议，根据执行权的本质属性，我国应当建立专门的执行机关，统一行使国家的执行权。

　　汤维建认为，执行权是国家权力的组成部分，它显然不同于司法权，也不同于一般的行政权，而是一种具有特殊性质的行政权。因而只有设置专门的执行机关，建构特殊的管理体制，才能适应现实需要。

　　汤维建说，依照我国目前法律的规定，国家执行权主要由人民法院、行政机关和司法行政机关分别行使，这就造成了国家执行机关的多元化，同时也导致了国家执行权力的人为分割，不利于体现执行权力的强制性和权威性。要消除这种执行权分散行使的现状，必须建立统一的执行机构，统一行使民事执行、行政执行和刑事执行权力，整合执行资源，实现国家执行权资源的优化配置，实行一体化的法律调整和管理。

　　而在张志铭看来，现阶段，设立执行局并形成相应的统一领导的管理体制，是执行改革的核心所在，这种改革的理论基础，则是对执行权性质的重新认识：执行权兼有司法权和行政权的双重性质，既非单纯的司法权，也非单纯的行政权；执行权在构造上由执行裁决权和执行实施权两部分组成。与此相适应，在执行权的组织构造和运作上，则应设立专门的执行局并形成执行局垂直领导的管理体制。

　　张志铭同时认为，执行制度改革应该认真地对待合法性问题，因为执行制度改革、司法改革在总体性质上都是要迈向法治。改革意味着创新和超越，包括突破法律的界限。因此，执行制度改革不仅要有明确思路，还要有具体步骤，通过法定程序修改法律，或者依法设立试点推行改革，或者采取其他制度许可的办法进行。

　　专家谈执行改革具体构想

　　张志铭向记者谈了他的具体设想。在现有制度框架中，于适当的时机，在制度安排上可以再作一点调整，将民事执行裁判权归入司法裁判的组织和程序构造，设立执行庭，负责裁决执行过程中出现的争议和纠纷，维持司法裁判的完整连贯；将民事执行权界定为民事执行实施权，将执行局一类的机构定位为法院内部专门行使执行实施权的机构，在最高人民法院设立执行总局，统一领导执行系统，实行垂直领导的组织和程序构造，取消基层人民法院的执行局，并可以考虑几个基层人民法院共同设立一个执行局，提高其运行级别。

　　张志铭告诉记者：“从期待的意义上讲，在大的司法格局不变的情况下，局部的改革会渐进式地推动宏大系统的变革，从量变到质变，从技术层面到制度层面，我国的执行制度会有一个根本的改观。毕竟，权力要按照权力的方式行使。”

　　汤维建的具体构想则是，设立跨地区的执行机构，具体可分为3级：中央一级设立执行总署，跨地区一级设立执行厅，执行厅下设立执行分厅。

　　执行机关统一行使包括民事执行、行政执行和刑事执行在内的执行权，在各级执行机构分别设立3个对应的职能部门。执行机关实行独立的经费预算、核算；实行统一管理，上下级之间垂直领导；独立于地方政府、法院、检察院，向同级人大汇报工作，接受同级人大的监督；在执行过程中，接受法院审判权的制约和检察机关的监督。

　　在建立统一的执行机构后，民事执行、行政执行和刑事执行，对执行事项的变更或者其他与裁判有关的事项应当交由原来制作相应法律文书的机构行使，而不宜由执行机关行使。执行机关行使的职权应仅限于执行实施权。这样做，有助于理清执行体制。

　　除此之外，制定执行程序法，统一民事执行、行政执行和刑事执行，设计完善的执行程序；建立独立的执行员体制，赋予执行员公务员资格，便于其开展工作；加大对执行工作的投入，包括保障开展执行工作所需的经费、配备必需的物质设备等；完善破产程序，把破产程序与执行程序有机结合，更好地终结执行程序；建立财产登记制度和被执行人的名册制度，加大对执行过程中非诚信行为的控制力度；细化各种罪名，如欺诈转移财产罪等等。编后

　　到今天，视点版“关注法院司法改革”系列报道告一段落。在为期两周的报道中，我们探讨了裁判文书、陪审员制度、再审制度、司法调解、刑事辩护和民事简易程序等热点话题。

　　系列报道虽划上了句号，但我们对司法体制改革的关注不会停止。因为一个权责明确、相互配合、互相制约、高效运行的司法体制的形成，不仅需要人民法院的努力，也需要全社会的支持。（责任编辑郑剑峰）