“经营城市”有别于经营企业

　　彭澎

　　近几年，经营城市或城市经营，在全国各地正成为地方政府建设和管理城市的一种新的理论和实践活动，但同时也引起越来越多的异议。争议实际上涉及经营什么、怎样经营、谁来经营、为谁经营等问题，而焦点在于城市资产是否有价值的商品，政府能否成为经营者。这其中，关键是政府的角色定位和职能界定。

　　要确定政府经营城市的界线

　　经营城市既非公共行政的概念，也非市场经济的概念。综观各种理论，从广义上讲，经营城市就是以一种效益眼光来运作和管理城市；从狭义上讲，经营城市是以经济手段用活公共资源；从最狭义来讲，经营城市核心就是经营土地。

　　不论经营城市这一概念是否科学，随着市场经济体制的确立，如何有效整合城市经济发展与城市规划建设的关系，如何充分利用城市的各种资源提升城市竞争力，如何塑造城市形象以增强城市吸引力等等，已成为各个城市关注的重大发展问题。

　　无论经营也好，管理也好，运行理想的城市应包括如下目标：优美的自然环境，完备的基础设施，稳定的社会经济发展环境，较高的开放度，完善的市场服务体系，良好的秩序，透明的规则，综合的土地利用管理系统，雄厚的市政财力，较强的融资能力，较高的市政管理水平等。而支撑这种城市营运的有六大资源要素，即自然资源、企业资源、人力资源、人文资源、制度资源和形象资源等。这些资源相互影响，相互依存，如果统一规划，统一开发，可能产生综合、协调、均衡发展的效果。经营城市就是市场化地运作这些资源的使用权、经营权、冠名权等。

　　从实践来看，许多城市是把土地收益当作城市建设的重要资金来源来开展城市经营的，一些地方的土地出让金占到地方财政收入的50%以上。但是，并不是什么公共资源都可以拿来经营赚钱的，即使土地经营也要考虑合理制定价格，合理补偿农民，合理进行土地储备等。据了解，目前我国沿海14个省市的实际占用耕地都突破了规划指标。更有甚者，在经营城市的口号下，一些地方炒卖地皮、暴力拆迁、出租车罢运、路桥收费诉讼频频，与民争利的纠纷层出不穷。

　　根据发达国家在市场经济进入成熟期后的情况来看，城市政府将由对公共产品和公共服务提供的热衷和垄断转向以市场经济为基础的“新公共管理”，即城市政府通过与市场和非政府机构的合作向社会提供城市公共产品，让市场和非政府机构在城市的发展和管理中最大限度地发挥资源的配置、组织和管理协调职能。在这种现代城市治理结构模式下，就可以准确界定政府和市场的边界，正确处理好政府行为与市场行为的关系。

　　要正确理解政府经营城市的方式

　　经营城市的实质就是合理利用、优化整合、配置和经营好城市的资源。优化城市产业结构和布局，强化城市综合竞争力；加快城镇建设和郊区城市化进程；改善居住条件，提高人民生活质量；强化城市文化氛围，促进精神文明建设，等等，凡是促进城市全面发展的，都应该是经营城市的题中之义。

　　谈到“经营”，人们往往想到的是企业经营，与赢利相关，而政府是不能成为一种赢利组织的。因此，经营城市必须与经营企业区别开来。首先，城市经营的主体是城市政府，政府从事城市经营活动绝不能是一种企业行为。有人提议经营城市的主体为企业，这是值得商榷的。其次，城市经营的核心目的是城市品质的提高和发展能力的提升。但是一旦把主要目的放在卖地、卖桥、卖路，或者卖经营权、建收费站上，则有可能将政府降格为一般企业。再次，城市经营的是公共产品、共有资源以及城市环境、社会经济结构、居民的生活和工作质量等。这些都不能等同于普通商品和劳务，也不能用一般的市场手段来经营。最后，政府经营城市的方式方法主要是法律和政策手段。虽然可以借用商业手段，但是更常用的应是以法律的、政策的、规划的、宣传教育的手段来实现经营城市的目的。

　　在经营城市中，要确定政府“可为与不可为”的边界。首先，城市政府对城市有形资产和无形资产的使用权、经营权、名义权、冠名权等相关权益进行市场运作，其边界应当以公共产品的提供和公益性行为为限。其次，政府在筹集城市建设资金时，对某些可经营性的公益项目要通过竞争机制引入民营资本，实施公益事业民营化。再次，现在的地方政府在投资和动用公共资源的权力上没有约束，有权力动用资源和投资，却不对亏损负责任。因此，应该严格执行《行政许可法》，推行决策的科学化、民主化，特别要强化人大和舆论监督，使政府在经营城市中“依法办事”。第四，经营城市中的每一项“经营”行为，都涉及一定的制度问题，因此政府“经营”行为在根本上就是进行制度创新，以此达到提高城市创造力和竞争力的目标。

　　要明确政府“经营”的角色

　　城市经营的最终目标应该是城市的全面、综合、协调、持续发展。到底应由谁来经营城市？从整个城市来讲，只能是由政府来经营。不过，对于政府在经营城市中的角色要加以限定。首先，要防止政府片面强调经营，一味考虑赚钱，从而放松公共服务和公共管理，甚至与民争利。更要防止政府在经营城市旗号下的设租和寻租行为，尤其是在部门利益和个人利益驱动下的以权谋私。目前，在国家政策层面上并没有鼓励政府进行城市经营，十六大也是要求建立服务型政府。在加入WTO的背景下，更要防止乱收费、设置审批事项等现象在“经营城市”的旗号下卷土重来。其次，不能以片面的经济发展观取代科学发展观来经营城市。经营城市要规划先行，在总体规划的指引下，实现城市的总体目标和整体利益。要重视创业环境和人居环境的营造，要重视和谐社会的构建，要在城市发展中体现人文关怀。城市经营要最终落实到城市居民生活水平全面提高上。再次，从根本上来说，政府运作及对公共产品的投入主要来源应是公共财政，尤其是税收。宪法规定，只有为了公共利益，政府才能对土地实行征收或征用并给予合理的补偿；而如果是商业性开发用地，政府不应介入，更不能从中获利。政府对公共产品进行市场化经营，也要使国有资产管理体制发挥作用。（作者单位：广州市社会科学院）

　　国内有关专家学者观点

　　在“经营”之下，一些城市的面貌虽然改观了，地价却飞涨；本来宜人的景色却被一片片高楼占据，本来通畅的道路却猛然拥堵起来。市民是享受到了一定的服务，可这种服务却不能让他们满意。如果说有人对“经营城市违背了政府服务型定位”的说法不服气的话，那么，说这种服务不到位应该不为过。

　　———国家发改委徐冰

　　现行的土地制度促成了地方政府“经营城市”的“宏大抱负”，“卖地生财”成泛滥之势，原因就在有关的制度很不健全。这不仅在经济发展比较落后的地方是这样，经济发展好的地方也如此，地都用得差不多了。土地是老百姓生存之源，有些地方的政府(官员)却随随便便就把地给卖了，而且70年的地租一次性都给收了，这样很危险。

　　———国务院发展研究中心吴敬琏

　　“经营城市”是一个产生于政府官员需要的口号，是一个政府的概念，而非市场的概念。官员理财，理的是财政之财，而不是城市之财。政府与市场的界限要有所划分，哪些领域是政府“经营”的范围，哪些领域是市场经营的范围，各地政府官员要搞清楚。要防止一些城市借“经营城市”的理念过多地参与经济活动，政府要尽可能多地退出经济活动，政府财政应当主要来源于工商业和所得税税收，而不是来自于土地。

　　———北京大军经济观察研究中心仲大军

　　（据《中国经济周刊》）（来源：广州日报）