地方政府创新与可持续发展

　　尽管经济全球化确实已经对国家和政府的传统权威提出了严重的挑战，但是，在现实的政治发展中，政府仍然是社会前进的火车头，官员依然是人类政治列车的驾驶员，政府对人类实现善治和可持续发展仍然有着决定性的作用。国家的政治权力在全球化时代急速地对内对外同时分流，越来越多的非国家组织开始分享原来属于国家所有的政治权力，权力主体比以前明显地增多了。然而，在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。代表国家的合法政府仍然是正式规则的主要制定者。国

　　在全球化背景下，地方政府对社会发展的作用不仅没有削弱，反而变得更加重要。首先，全球化时代，各国政治发展的一个趋势，就是分权化。分权化的方向，一方面是国家向社会分权，即让公民社会和公民自己承担起更多的管理责任；另一方面是中央政府向地方政府的分权，地方政府拥有更多的自由裁量权。其次，全球化带来了这样一个悖论：一方面是人类生活的国际化或一体化；另一方面是地方化或多样化。因此，全球化在实现经济一体化的进程中，不仅没有消除地方的多样化，反而凸显了地方的自主性，给地方留下了更多自由活动的空间，从而也给地方政府带来了更多的自主权。换言之，全球化不仅没有减少地方政府为实现当地可持续发展的责任，反而加重了它们的责任。各级地方政府应当在本地社会经济的可持续发展中发挥主导性的作用。

　　在全球化背景下，地方政府要担负起可持续发展中的领导责任，特别重要的就是要努力进行政府创新，增强政府驾驭市场经济和推进民主政治的能力，实现政治与经济、人与自然的协调发展，最大限度地增进当地的社会公共利益。

　　政府创新，就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程，是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。中国的社会政治经济发展正进入一个新的历史阶段，政府管理体制的创新尤其具有紧迫性。在实现社会可持续发展方面，地方政府存在的普遍问题是：政府管理制度存在许多不合理的规定，妨害行政能力的提高；决策过程不够科学和民主，政策失误过多；决策的随意性太大，地方政治过程的连续性程度不高；政府管理职能越位、缺位和错位现象同时并存；地方保护主义现象比较严重，政令不够统一；公民对政府管理的参与程度较低，政府与公民在公共管理中的合作程度不高；政府行为不规范，依法行政水平不高，官僚主义行为比较突出；政府管理机构设置不够科学、机构臃肿和机构缺失现象同时存在；行政成本过高、行政效率偏低；政府管理过程不够透明、公民缺乏必要的知情权和参与渠道；一些地方政府和政府部门缺乏诚信，政府管理活动中弄虚作假、形式主义、欺上瞒下等现象较为普遍；地方政府管理中大量存在“公共腐败”和公共利益的“部门化”现象；缺乏科学的政绩观，“形象工程”、“政绩工程”还比较明显地存在。所有这些都严重地损害着政府权威的合法性基础，削弱地方政府实现社会可持续发展的能力。

　　要有效解决各级地方政府中不同程度地存在的上述问题，增强其实现可持续发展的能力，必须进行政府管理体制的改革创新，努力建设一个法治政府、责任政府、服务政府、质量政府、效益政府、专业政府、透明政府和廉洁政府。根据各级地方政府在全面建设小康社会与和谐社会、实现联合国千年发展目标和人类可持续发展中所担负的重要职责，地方政府特别要在以下几个方面努力进行改革创新：

　　第一，切实贯彻落实科学发展观，坚决纠正一切不符合科学发展观要求的地方政策、法规和制度。不少地方政府的土政策缺乏长远目光和全局目光，而只考虑到了地方的眼前利益和局部利益。这样的政策以牺牲长远利益和全局利益为代价，是一种典型的短期行为。要认真采取措施，有效防止和克服短期行为，努力使地方政府制定的各项政策、规章和制度具有全局性、长远性、一致性

　　第二，各级地方政府应当按照科学发展观的要求，确立一套科学的政府绩效评估体系，正确引导地方政府在以经济建设为中心的同时，追求社会政治、经济、文化、生态的全面进步。在中国目前的发展阶段，经济增长仍然具有特别重要的意义，它是社会全面进步的基础。但是，仅有经济的增长，绝不可能带来社会的可持续发展。全面建设小康社会与和谐社会，必然要求政治、经济、文化和生态的协调发展。因此，对地方政府政绩的考核与评价，除了经济发展水平之外，必须包括诸如居民的政治权利、生活环境、文化教育、公共安全、公众福利和社会公正等要素。

　　第三，改革和完善地方政府的决策体制和机制，使决策更加透明、民主、合理和稳定。要从制度上保证决策过程和决策环节的合理性，减少地方领导的决策随意性；要依靠科学的决策制度，最大限度地降低政策失误；要杜绝政策和制度因领导人的变动而任意改变，努力保持政府政策的连续性，从而保持地方政治发展过程的可持续性。在决策科学化和民主化方面，各级地方政府都要像中央政府所要求的那样，实行重大政策的公示制度、听证制度、评估制度、咨询制度和责任追究制度。

　　第四，充分发挥地方政府在可持续发展中的主动性和创造性，同时坚决克服地方保护主义。地方政府应当根据当地的具体情况，从实际出发，独立自主地制定相应的可持续发展战略。既不能照搬照抄其他地区的成功经验，也不可刻板地执行上级政府的政策指令，而要积极主动地进行政治、经济和社会的创新。但是，另一方面，地方政府发挥自主性和创造性，必须以国家的法律政策为基本依据，不能损害国家的整体利益，必须维护中央政府的权威，保证中央的政令法令在本地畅通。

　　第五，发展循环经济，保护生态环境，建设生态文明。科学发展观的重要内容之一就是强调，社会经济的发展必须与自然生态的保护相协调，在社会经济的发展中要努力实现人与自然之间的和谐，发展不能以破坏生态平衡为代价，发展不仅要与现存的自然条件相适应，也要顾及子孙后代的利益，要走可持续发展的道路。按照胡锦涛同志的解释，“可持续发展,就是要促进人与自然的和谐,实现经济发展和人口、资源、环境相协调,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,保证一代接一代地永续发展。”因此，因此各级地方政府不仅要努力保护自然环境和维护生态安全，而且要把这些要求本身视为发展的基本要素，自觉建设生态文明，真正实现人与自然的和谐以及社会环境与生态环境的平衡，实现植根于现代文明之上的“天人合一”。

　　第六，降低政府行政成本，提高行政效率，努力建设一个低成本、高效益的地方政府。一个与社会主义市场经济相适应的现代政府，应当是一个高效的政府。政府的高效可以从两个方面来加以评估和要求。一方面，政府应当有很高的行政效率，包括行政管理机构设置的合理，管理程序的科学，管理活动的时效。效益政府与机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、效率低下，是格格不入的。另一方面，政府应当最大限度地降低管理成本。政府不是企业，不应当有获利的动机，但政府也应当像企业一样有低成本高效益的行为准则。政府为社会提供的公共品和为公民提供的服务，也应当本着节约的原则，以最少的成本取得最大的效益。“低成本政府”的概念，对于像我们这样的发展中国家来说尤其重要。政府应当想方设法为公民提供更多的公共利益，但同时必须杜绝铺张浪费，杜绝所谓的“政绩工程”、“形象工程”。政府在建设“节约型社会”中应当起表率作用，首先使自己成为一个“节约型的政府”。

　　第七，地方政府要努力为社会提供高质量的公共产品。政府为社会提供的公共产品在所有社会公共产品中具有特殊的重要性，并且与社会的可持续发展密切相关，特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面。政府是市场产品质量和社会服务质量的管理者，它自己也同样有一个质量问题。正像消费者对商品有质量要求一样，公民对政府提供的管理和服务也同样应当有质量要求，甚至是更高的质量要求。一个良好的地方政府必须为公民提供优质的公共产品、公共服务和公共管理。政府应当成为优质服务的模范，对地方政府的各项工作都应当有明确的质量要求和质量标准。对政府的质量要求主要体现在三个方面。其一，政府所制定的政策和法规应当科学合理，具有可持续性，而不是短期行为。其二，政府在提供公共服务和公共管理时必须诚信可靠、公平公正、合理合法。其三，政府为社会所提供的各种公共产品应当比市场产品有更加严格的质量要求。

　　总而言之，地方政府是地方政治权力的实际掌握者，地方政府的一举一动都极大地影响着地方的政治经济生活，影响着当地居民的思想和行为，影响着地方社会的稳定与可持续发展，因而，地方政府自身的改革创新对社会的可持续发展和社会的全面进步具有特别重要的意义。各级地方政府要不辱振兴中华的伟大使命，就必须认真履行自己在促进地方可持续发展中的重要职责。