国家赔偿法应是人权保障法

　　■访谈动机

　　前不久，由清华大学中国经济研究中心主任李子奈主持，国家赔偿法课题调研组公布的《<国家赔偿法>实施调研报告》全文发布，其中所暴露的有关国家赔偿法的问题触目惊心，再次引发了社会公众的广泛关注。

　　我们要问的是：国家赔偿标准经历十年风雨之后，是否应该与国民经济一样水涨船高？备受瞩目的精神损害赔偿为何迟迟不能纳入国家赔偿范围？国家赔偿中侵权机关为什么能够“自己担任自己案件的法官”？怎样从制度上限制冤假错案的发生？国家赔偿法又该如何与时俱进，体现人权与宪政精神？

　　杨小军

　　国家行政学院法学部副主任 中国法学会行政法学研究会副会长

　　陈春龙

　　中国社科院法学教授 北京市高级人民法院原副院长

　　□本报时事访谈员 陈宝成 北京报道

　　国家赔偿法修改正当其时

　　新京报：国家赔偿法实施调研报告正式公布了，佘祥林申请国家赔偿的结果也出来了，这使得大家对国家赔偿法的关注达到一个高潮。那么，国家赔偿立法是在什么历史条件下发展起来的？

　　陈春龙：国家赔偿诞生也就一百来年。二战以后的五六十年，西方法治发达国家才开始重视国家赔偿制度。它们依法治国的历史很悠久，我国提出由人治向法治过渡也就是文化大革命以后的事情；况且我国还是一个发展中国家。国家赔偿法是一部人权保障法，要保障人权，客观上需要一个国家的法治状态达到相当的程度，这是一个前提；第二个前提就是国家的经济实力要有一定的厚度。我国在这两方面与西方国家比，还是比较差。所以我国不少法律的制定与西方国家相比很差。在这种情况下我国能尊重人权、制定国家赔偿法还是不简单的。

　　新京报：我国现行国家赔偿法标准是如何确定的？是否适应现在的发展要求？

　　陈春龙：应当承认，我国国家赔偿的范围比较窄，标准比较低。制定国家赔偿法草案的时候我也参加了，总体上当时有一个测算：按照1994年的标准，根据当时的司法水平，全国一年要赔的冤假错案金额大概为20个亿（事后证明这个测算很不准确）；当时国库用于国家赔偿的钱只能拿出两个亿来。这样，赔偿标准、赔偿范围等的确定就不得不考虑这些因素。公检法人员的素质、执法的水平摆在那里，冤假错案的比例也摆在那里，所以要是赔20个亿的话，国库承受不了，法律强行制定出来执行不了也是白搭，所以赔偿标准也就比较低。但后来事实证明两个亿也没有赔上。

　　近些年来，随着我国经济实力的增强，应该到修改国家赔偿法，提高赔偿数额、扩大赔偿范围、调整赔偿标准的时候了。时机应该说比10年前成熟得多了。

　　新京报：为什么有的案件，比如佘祥林案发生在国家赔偿法生效之前，事后被证明是错案，依然可以适用国家赔偿法？

　　杨小军：国家赔偿不是以案件发生的时间作为赔偿的时间起算点，而是以侵权机关确认侵权行为违法之日起开始算。有的案子虽然发生很久了，但法院宣告当事人无罪是在国家赔偿法生效以后。从那时候起两年内，被宣告无罪的公民都可以主张国家赔偿。所以跟哪一年颁布国家赔偿法没有关系。

　　强人所难的确认程序

　　新京报：赔偿的前提是确认，申请赔偿应当先向赔偿义务机关提出。是否“违法”，要由实施侵害行为的行政、司法机关确认。

　　陈春龙：确认问题是国家赔偿面对的第一道难关，这道难关把很多受害人难倒了，也把办理赔偿案件的法院难住了。要解决这个问题，我主张将确认的权力交给实施侵害行为的行政、司法机关的上一级机关，即将管辖的级别提高一级。

　　杨小军：这套程序制度的设计忽略了侵权机关为了维护自己的利益而悖行法律的可能性，在实践中暴露出来的弊端是比较明显的。我们可以不要它确认，干吗一定要让侵权机关来确认呢？让另外一个机关来确认不是更好吗？

　　新京报：这里的另外一个机关是指什么？

　　杨小军：法院。类似案件的国家赔偿，可以由更高一级法院来做，也可以搞异地审判。法院本身就在审案件，它为什么不能确认？第二，它要确认也行，它如果不确认或者不正确确认，不影响受害人继续诉讼，获得国家赔偿。这个制度目前至少有两点不合理：一个是非得要侵权机关确认侵权，第二是如果侵权机关不确认，受害人就没办法。这两方面结合起来就是最大的缺陷。所以我认为最好的方案就是根本不必要侵权机关来确认。

　　精神损害应纳入国家赔偿

　　新京报：一个人被错误关押所造成的损失应该得到国家赔偿，如果他的家人、朋友为此四处奔走也造成了损失，该不该得到相应的赔偿？

　　杨小军：分两种情况，比如说在有的案子中，当事人的家人因此去世，应该予以赔偿；但是由谁来赔？由谁来请求赔偿？法律规定必须由有资格的人来充当国家赔偿的请求人，当事人作为死者的亲属，是可以提出国家赔偿请求的。还有一种就是那些受到伤害的人还在世，按照现在的法律规定，就不能由别人替他们来提出请求，而必须由受害者本人来提出请求。这在法律上是没有问题的。因本案被牵涉的所有人，如果有损害的话，在法律上都有资格依法提出国家赔偿请求。

　　新京报：民事侵权有一定的精神损害赔偿，为什么国家赔偿中没有呢？

　　陈春龙：从法理上讲，不够公平。既然民事侵权都可以给当事人以精神损害赔偿，那么冤假错案给受害人带来的精神上的折磨和痛苦远甚于民事侵权，为什么不赔？这在法理上是说不过去的。最高法院关于民事侵权的司法解释规定了精神损害赔偿，这为国家赔偿中的精神损害赔偿提供了基础和前提。我个人建议，最高法院可以借鉴民事侵权精神损害赔偿的司法解释，针对国家赔偿中的精神损害赔偿做出专门规定。当然，最好是全国人大常委会对此做出立法解释。

　　新京报：如果有关部门给予当事人类似生活补助金这样的款项，是否含有精神抚慰的因素？

　　陈春龙：从普通人的角度，这样理解是可以的，反正实际上获得了比较大的数额。但从法律上讲，没有这个含义。赔偿就是赔偿，补偿就是补偿，不是同一个法律范畴。国家赔偿由民事赔偿演变而来，所以，应该在相当程度上借用民事赔偿的基本原则。我认为，与其通过这种方式给予所谓困难补助，不如通过司法解释或立法解释，明确精神损害赔偿在国家赔偿法中的地位。

　　对人权的最大威胁来自国家

　　新京报：不少人有这样的疑问：国家赔偿的钱来自纳税人，为什么司法人员办出冤案，却要让全体纳税人来埋单？

　　陈春龙：在以前的西方国家，谁办错了案子谁就以个人名义来赔。个人赔偿的问题在于：第一，对公务员不公平。公务人员个人是行使国家赋予的权力，是职务行为。案子办对了，是义务，办错了，让个人赔，这不合理。而且从哲学意义上说，任何个人总难免犯错，出了错以个人名义赔，就很可能让履行国家司法权的人员谨小慎微，多一事不如少一事，挫伤其办案的积极性。第二，对受害人也不公平。因为行使国家权力造成受害人的损害，往往不是个人能赔得起的。司法者个人的收入有限，而国家赔得起。所以，后来发展到以国家的名义赔。这是基于国家工作人员履行职务不可能不出错，而公务人员履行国家公务是为全体公民谋福利；全体公民享受到了国家提供的福利，也就应该承担国家履行职务时的损失。这里也同样体现了权利和义务的对等，因此是公平的，是国际通例。

　　新京报：过去人们似乎认为，社会主义国家是不会侵犯人权的，因为人民是国家的主人。但事实告诉我们并不是这样。为什么国家会侵犯人权？

　　杨小军：国家是一个虚拟的主体，它是由若干具体的国家机关来代表的；而这些国家机关又是由许多具体的人来组成和运作的。有句老话说得好，“人非圣贤，孰能无过”，只要他不是神仙，他就可能违法。就像人吃五谷杂粮要生病似的，我觉得这是一个不可避免的客观规律。无论什么国家，国家机关工作人员在执法当中出现违法、侵权、错误等等，总体来讲我认为是不可避免的。公民权利是否受到侵犯与国家政权的性质没有什么必然关系。在现有的国家政权和国家形态里边，我们只能说怎么样去减少侵权、减少违法，尽量去尊重和保护人权；至于完全消灭这些消极现象，我觉得这是一个乌托邦。

　　陈春龙：什么是国家？国家是公民把自己的一部分权利转让出来，才形成拥有公权力的国家。为什么要把一部分权利转让出来？因为公民需要一个组织来保护自己的安全，维持治安秩序，提供社会福利，让公民能够工作、学习、生活。所以国家的权力是人民给的。这是马克思主义的基本原理。但是权力又容易异化，异化为侵犯人民的手段和工具，而人民对此却往往无能为力。

　　新京报：也就是说，无论国家权力在谁的手里，如果不受到制约，都容易造成对人权的侵犯。

　　陈春龙：权力会异化，没有制约和监督的权力必然会异化、会腐败，而腐败就侵犯了公民权利！这是第一；第二，行使国家权力的国家机关工作人员是人，是人就有人的弱点。汉密尔顿说得好：“如果人是天使，就不需要政府了；如让天使来统治人，也就无须对政府采取内外部的控制。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于使政府能管好被统治者的同时，管理好政府自身。”正因为国家权力是由人来行使的，人的认识又是有限度的，只能认识相对真理，在真理的长河中只能一步一步靠近，而不能一步达到真理。所以，不管哪一种制度的国家，客观上不可避免会发生侵犯人权的事情，正因如此，才有了国家赔偿法。所以从国家赔偿理论上说，不是法院向该案当事人赔礼道歉，而是法院以中华人民共和国的名义向该案当事人赔礼道歉，赔偿损失，该法院只是赔偿义务机关，赔偿的主体是国家！

　　高扬人权精神修改国家赔偿法

　　新京报：在修改国家赔偿法过程中该如何解决这些问题？

　　陈春龙：从国家赔偿方面说，赔偿原则、赔偿范围、赔偿标准等都需要酌情修改。比如行政赔偿适用违法责任原则基本没有问题，但是司法赔偿，我建议实行结果责任原则，就是看案子办到最后究竟是不是错了。有的案子按照法律程序没有错，但实际结果错了，也要赔偿，这就是结果责任原则。赔偿方式没有包括精神损害赔偿，是不妥当的。建议增加精神损害赔偿，最好由立法机关做出立法解释。另外，建议赔偿标准适当提高，侵犯人身自由可否按国家上年度职工平均工资的一到三倍赔偿，根据具体案件的不同情况确定最终的赔偿数额。

　　杨小军：我个人认为，具体赔偿的数字不好说，但是应该有所变动。这个变动的基本精神就是提高国家赔偿的标准，但是怎么提高，也要讲根据、讲合理性。具体说来，上一年度国家职工日平均工资应该做一个幅度的规定，关一天赔偿多少钱应该有最低标准，而不应该有最高标准。无罪羁押最大的损害，除了影响被羁押人的经济收入以外，还有一个被国家赔偿法所忽略的是人的精神损害。所以我建议国家赔偿法做出调整，将精神损害赔偿纳入国家赔偿法；第三就是被羁押的人身体也容易受到损害，所以应该按照实际损害进行赔偿。第四就是在人身羁押期间，与他有关的经济活动很可能受到影响，因为被羁押而受到的经济损害也应该纳入国家赔偿法范围，受到相应保护。所以如果一定要提高标准的话，不是说一定要提高多少钱，而是在这四个方面做出相应的调整。

　　新京报：人权入宪以后，国家赔偿法修改该如何体现这种理念？

　　陈春龙：国家赔偿法就是一部人权保障法。公民的人权是不得侵犯的，特别要防止来自公权力的侵犯。在来自国家公权力的侵犯面前，公民个人实在太渺孝太无助了！

　　宪法是国家与人民签订的契约，能够把尊重和保障人权写进宪法，是执政党执政理念的进步、依法执政的开端。因为这一条首先是针对国家，而不是针对其他侵犯人权的公民个人的。宪法这个具有划时代意义的规定，为国家赔偿法的修改进一步明确了指导思想。

　　从侵权确认、赔偿标准、赔偿内容、赔偿经费等诸方面尽量借鉴国际先例结合我国具体情况，落实到保障人权的宪法精神上来。另外，应该加大对国家赔偿法的宣传。国家赔偿法实施十年来，对它的宣传很不够。新闻媒体此次对佘祥林等案的报道，对于宣传贯彻国家赔偿法，必将起到推动作用。

　　■链接

　　国家赔偿法实施中存在的主要问题：

　　……（四）国家赔偿标准偏低。各地普遍反映国家赔偿标准较低，十年前定的标准，与现在的实际情况已不相适应。

　　当事人期望的赔偿数额往往与实际获得的赔偿数额差距太大，导致当事人长期上访，起不到预防违法侵权和止诉息讼的目的。

　　侵犯人身自由的赔偿标准较低，日平均工资作为最高限额不合适。企业法定代表人被限制人身自由期间，给企业的生产营运造成的损失完全不赔也不合适。

　　对没有精神损害赔偿规定，普遍反映强烈，尤其是在侵犯人身自由和生命健康导致家破人亡、妻离子散或终身残疾的情况下，没有适当的精神损害赔偿很不合理。

　　……（五）国家赔偿程序有待完善。各地普遍反映，司法赔偿的确认程序存在严重弊端，赔偿义务机关自己确认自己违法的规定，时常成为了规避赔偿责任的借口。

　　———《<国家赔偿法>实施情况调研报告》，清华大学中国经济研究中心主任李子奈主持，国家赔偿法课题调研组

　　本版摄影/实习生 范远志