江苏“民告官”案出现重大变化

　　【金陵晚报报道】以前告公安、工商的多；现在告城建、劳动的多近4年来出现首次受理数量下降趋势此类案件老百姓胜诉率在上升以规划、拆迁、房屋登记等城建部门为被告的行政诉讼案件已连续2年居江苏省“民告官”案件的首位。这是从昨天在南京召开的“第12届全国副省级城市和部分城市中级法院行政审判研讨会”上传出的信息。来自最高法院、江苏省高院和宁波、镇江、广州等17个城市中级法院的副院长、行政审判庭庭长参加了此次行政审判研讨会。代表们针对《行政诉讼法》的修改和“民告官”案件审理中的热点问题展开了

　　城建部门容易当被告

　　研讨会上，江苏省高院副院长叶兆伟说，江苏全省法院去年一审行政案件的受理总数居全国第3。前些年，被“民告官”案件推上被告席的，以公安、工商机关居多，现在则转移到和老百姓根本利益联系比较密切的城建、劳动和社会保障、教育部门，其中包括规划、拆迁和房屋登记的城建部门是最多的。由于直接涉及公民的住房、土地、劳动保障等根本利益，触及到老百姓的心理底线，往往矛盾比较尖锐。近些年，案件数量比较多的还有技术监督、卫生、教育、民政、司法行政、药品、税务等类案件，在旅游、烟草专卖、信访、海关、盐务、公证、人防、财政、科技管理、气象、金融、外汇管理等领域也有少量行政案件。据江苏省高院对今年上半年全省行政审判工作的分析报告显示：上半年，全省法院受案量排在前5位的行政案件分别是：城建类（含规划、拆迁、房屋登记等）917件、资源类（含土地、矿产、林业等）329件、诉乡政府的318件、社会保障类252件、公安类197件。

　　“民告官”数量首次下降

　　值得注意的是，今年上半年，全省一审行政案件受理数量同比下降19．63个百分点，这是继2001年一审行政案件受理数量连续4年持续增长之后，第一次出现下降的情况。反映在受理案件的种类上，社会保障类案件受案下降了47个百分点，公安类案件下降了15个百分点，城建类案件下降了7个百分点。报告分析认为，造成一审案件受案下降的原因，其一，行政机关依法行政的意识和执法水平提高，日常行政执法活动中不必要的行政争议减少；其二，占到一审受案总数的40％的城建类案件带有明显的阶段性特点，新的《城市房屋拆迁条例》颁布一段时间以来，政府在拆迁活动的操作越来越规范，由此造成受案数量的减少。如扬州地区去年同期拆迁类案件为22件，今年上半年为0；其三，集团诉讼案件减少。

　　“民告官”胜诉率提高

　　在上半年一审审结的1813件案件中，判决行政机关实际败诉的案件总数为251件，超出去年同期41件；判决撤销具体行政行为、变更具体行政行为，确认行政行为违法、判决行政机关履行法定职责、对违法行政行为进行赔偿的比例均有大幅度的上升。与之对应，行政机关实际胜诉率同比下降了8．76％，其中，判决维持行政机关具体行政行为的案件下降了53％。审查非诉执行案件3727件，裁定不准许执行的案件占案件总数的12．05％，同比有所增加。

　　“民告官”撤诉率居高

　　据介绍，行政案件的撤诉率是衡量化解行政争议有效性的一个客观标准。今年以来，全省行政审判系统在确保司法公正的前提下，大力加强依法协调力度。上半年全省共审结各类行政案件2574件，一审、二审中以撤诉方式结案的共有759件，平均撤诉率达到29．49％，其中一审案件的撤诉率高达36．35％，远远高于全省民事案件平均24．04％的撤诉率。

　　“民告官”上诉率同比下降

　　行政案件上诉率略有下降，据统计，2004年上半年行政案件上诉率为37．99％、今年同期为33．99％，同比下降了4％。尽管如此，仍比全省三类诉讼平均上诉率高出24．24％。造成行政审判上诉率偏高的原因：一是，形成诉讼的，往往是官民矛盾较突出的情况，而且这种激烈冲突常常涉及行政相对人重大利益。上诉率居高不下的案件主要集中在公安行政管理、劳动和社会保障、资源行政管理和城建行政管理这几类关系到行政相对人重大人身和财产利益的领域；二是，法院的公信力还没有得到广大群众的普遍认可。仍然有相当数量的行政相对人对一审法院能够依法公正审理案件持怀疑态度，往往将获得公正裁判的希望寄托在上一级法院的身上。

　　案例一：江苏公务员招考“第一案”

　　22岁的申明在大学毕业前夕，报考连云港市灌南县人民警察并取得好成绩，却因连云港市人事局认为“学历不符合”，给他寄来了一张“取消人民警察录用资格通知书”。申明原在灌云县山西小学任教，考上大专后也没和学校脱离关系。连云港市人事局认为申明有工作单位，他的身份应该属于“社会在职人员”，同时申明还没有拿到大专毕业文凭，所以要取消申明的被录取资格。申明不服，将连云港市人事局告上法院，这就是一度倍受媒体关注的江苏公务员招考引发的首例“民告官”——“学历歧视”案。昨天，来自最高法院行政法庭的王振宇法官在讨论《行政诉讼法》修改的9大热点问题时，提到了这个问题。王法官介绍，法学界普遍认为，受案范围过窄，导致大量的行政争议案件无法进入行政诉讼程序，是现行行政诉讼法最为突出的问题。造成很多行政相对人的正当诉权无法得到保护。王法官说，目前的《行政诉讼法》非常强调对行政机关“具体行政行为”的审查，而对机关对内管理的行政行为是否属于行政案件的受理范围，则没有明确的规定，导致类似“乙肝歧视”、“学历歧视”等发生在公务员招聘过程中的问题，相对人的权益应该得到保护，却没有明确的法律依据。目前各地法院的做法也不太统一，除了少数法院大多数地区的法院仍不予受理。据悉，目前全国修改建议稿主要通过两种方式在扩大受案范围上作出努力：一是对法院受理案件的范围由原先的列举规定改为概括规定，对法院不予受理的事项仍使用列举规定。二是规定除国务院的行为外，其他抽象行为都在法院的受理范围之内。

　　案例二：状告足协法院却不能受理

　　按照《行政诉讼法》目前的规定，能够成为“民告官”案件被告的，只有行政机关和法律法规授权的组织。但现实中大量存在的社团和协会等社会公共组织，客观上掌握着很大的权力，却处于法律的真空地带之中。相对人受了委屈，却无法通过法律维权。这个问题，当然地成了昨天研讨会上的热门话题。话题自然地从几年前“长春亚泰状告中国足协未果”的那场轩然大波展开：2001年10月16日，中国足协对长春亚泰等几个足球俱乐部做出了“中国足球史上最严厉的处罚”——“足纪字（2001）14号处理决定”。长春亚泰足球俱乐部对此处理决定不服，于2002年1月20日向法院正式提起行政诉讼，请求法院依法撤销中国足协对他们作出的处罚决定。但2002年1月法院以“不符合法律规定的受理条件”为由，裁定不予受理。这在法律界引起了很大反响，一种意见认为：应当尊重社会团体包括行业协会的自治权，认为行业协会的行业管理行为是以自治为基础的内部行为，司法不应对其干涉；另一种意见则认为，足球协会对俱乐部实施行业管理的权力来自《体育法》的授权，是行使一种社会管理性质的公权力行为，足球协会是法律授权组织，而且足球协会本身就是一个官办社会团体，可以作为行政诉讼的被告。目前这场争论仍没有定论。昨天的代表们认为，引发这场争论的关键问题在于《行政诉讼法》对被告身份的界定过于狭窄，已经不足以满足现实社会的需要。从现实来看，诸如“足协”、“律协”、“村委会”等社会公共组织，相对于球队、球员、律师和村民而言，都掌握着“绝对权力”，它们作出的具体决定，对相对人的影响非常大。但因为它们不属于行政机关和授权组织，不能进行行政诉讼；和相对人又明显不属于平等主体，不能进行民事诉讼。结果导致了“法律真空”的结果。据代表们介绍，行诉法的修改建议稿已按照“谁行为，谁为被告”的思路，简化规定为作出行政行为的行政组织是被告。

　　现状：“公益行政诉讼”的尴尬

　　一个例子：娱乐公司承包了区文化馆，并在门口张贴带有色情内容的广告，同时馆内表演的节目也带有色情性质。文化馆对该公司的行为不闻不问。当地一位市民多次上书文化馆及其上级主管部门——文化局，要求责令娱乐公司搬迁，但一直没有解决。无奈之下，市民以区文化局行政不作为为由将其告上了法庭。但该案最终以法院认为原告不符合主体资格为由被驳回诉讼。“如果现在有行政机关出台了某项明显违法的政策，在这项政策没有造成实际的违法后果之前，就没有人能够提前制止这种后果的发生。”最高法院法官王振宇在谈到这个话题时打了个比方。问题还是出在《行政诉讼法》的条文上。王法官解释说，按照现行规定，法院只审查具体的行政行为，而制定政策属于抽象的行政行为，没有具体的相对人，因此即使政策是违法的，法院也不能直接追究。除非违法的政策产生了后果，也只能由此后果的相对人就具体的行政行为进行诉讼。法院也只在这个个案中审查这项政策的合法性。此外，即使行政机关的这种违法或不作为可以属于人民法院的受案范围，但当事人与之并没有直接的利害关系，也不能作为原告进行诉讼。许多公益行政诉讼就这样被挡在了法院的门外。据了解，目前修改建议稿已增加了有关公益诉讼的规定。　通讯员　赵兴武　金陵晚报记者　毛蕾(编辑　暴雪)