重庆“刷城”运动：城市规划与公民私权的碰撞

　　重庆“刷城”运动涉及公权与私权的利益平衡法学家茶座

　　主持人 唐俊(法制日报见习记者)

　　嘉 宾 宋刚博士(北京师范大学法律系)

　　新闻背景

　　最近为迎接“第五届亚太城市市长峰会”，重庆市进行了一场耗资1.5个亿的“刷城”运动，要将城市主干道两边的老楼房、破旧民居和临街店铺粉刷一新。这项工程引来各方关注。

　　主持人：在这件事发生以后，有媒体指出公众中有这样的一种心态：在这一“化妆”过程中，对于房子粉刷不粉刷，粉刷什么颜色，画什么图案，被粉刷户基本上属于缺位的一方，政府强制给自家房子做“面膜”，这合理吗？您对此有何评价？

　　宋刚：和农村那些提醒人们计划生育之类标语的评价一样，其实没有人质疑政府美化城市和环境的初衷，但是政府的服务显然超出了应有的边界。我想问的是，这些街边的墙体是谁的？政府的吗？不是，那是街边一个个业主房产的一部分。而问题的关键就在于，这房子的墙面该不该刷，由谁刷，怎么刷，花多少钱，到底由谁说了算？

　　主持人：依你的意思看，应该由这些被粉刷户说了算吗？如果由他们说了算，我看政府美化环境迎接峰会的目的恐怕就很难实现。显然要获得所有临街房主的同意，这种谈判成本太大了吧？

　　宋刚：我想这件事情本身凸显出一个非常严肃的命题———政府行政与公民财产权保护的利益平衡问题。从权利的角度而言，非经允许在他人房屋上涂画与非法强制拆迁一样，都是一种侵权行为，不管动机多么纯正。同样也不能以结果来衡量行为的合法与否。但是如果政府出于公共利益对屋主房屋进行诸如涂画等行为时，在公权力与私权利之间，我们又该如何寻找支撑点呢？

　　就城市房屋的外墙而言，从公共管理与私人所有两方面看会有不同的属性：第一，墙壁属于房屋的一部分，房子的所有者有权自由利用，他可以信笔涂鸦，也可以任其长满斑驳的苔藓。第二，城市街道两旁的房子同时也是城市规划的重要内容，是城市景观要素。政府作为城市公共事务管理者也有权对建筑外墙进行管理。但是当实施管理的行为与公民的财产所有权发生冲突的时候，以何为重呢？我想不同的取舍，具有不同的意义。

　　主持人：这似乎又是一个法律上“公平”与“效率”价值权衡的例子。依你的论述，你的观点是否可以概括为：为了公民财产所有权的“公平”，必须牺牲掉政府行政的“效率”？

　　宋刚：我并不认为政府在实施行政行为的时候必须以牺牲“效率”为代价来保证所谓权利保护的公平性，我的意思是说要寻找二者之间的最佳平衡点。具体到本案例，我想有一点必须牢记：“我的地盘首先应该由我来做主。”这是所有权排他性的直接支配属性的必然要求，否则权利根本就是奢谈。随着法治建设的发展，法律意识不断加强的市民事实上就认准一个理，我的墙壁应该由我说了算，政府的这种强制“无因管理”行为是对我的权利的侵犯。如果要进行管理，政府必须要拿出能合理“侵犯”我财产权益的正当性理由来。

　　主持人：本案例中，政府也是理直气壮呀。它可以这样认为：整个城市的规划和形象维护都是我的职责范围，街道外墙理所当然地也就是我的“地盘”，我当然有权决定涂色。你对此怎么看？

　　宋刚：你的问题提得很好。同样一堵墙，在本案例中同时成为了权利(房屋所有者)和权力(市政府)的客体，政府在城市管理中的公权力与公众的私权利之间的边界在此时就变得模糊了。在传统的民法理论中，所有权的效力非常强大，所有者可以对属于自己的财产进行任意的处分，排除他人的干预。但是，近几十年来，此理论已经得到了修改，所有权已经不再绝对，其权利行使要受到一些限制，比如说为了公共利益就可以对所有权进行限制。市政府为了维护市容整洁对公民私人房屋权利进行限制，这也是符合现代法治原则的。但问题是，给公民私人房产着色以美化环境是一种效力强于公民私人房屋所有权的“公共利益”理由吗？即使美化环境是一种“公共利益”，它又真的能无视公民对自己私有财产的处置权吗？公权力对于公民权利的限制不能是随心所欲的。趁着市长峰会的契机美化城市，造福市民，具有公益性质，这一点无庸置疑。但是，不打招呼，不征求意见，一刀切地将一张“面膜”糊上去，我想这和村干部未经允许在农户房屋墙壁上乱贴标语没有什么两样。

　　主持人：我基本上认同你的观点，但我还是担心，政府这样做，在行政行为中会丧失效率，如果都这样的话，难免工作起来会束手束脚，你怎么看待这一问题？

　　宋刚：政府服务的着力点应当是服务，而不是行政行为的难易。随着法治日益健全，政府的行为将会变得像在鸡蛋上跳舞，“束手束脚”那才是政府行政时的应有状态，相反，如果大手大脚、无所顾忌，“效率”是提高了，可是公民的权利却是脆弱的，行政行为一旦超越了边界，损害就难以避免了，这样的效率又有什么用呢？没有人会拒绝色彩，人们在乎的只是这色彩是否自己喜欢，我想让人们自己选择代价合理且自愿涂上的缤纷色彩，总比强制一色的绿或红来得更肆意、自然吧。（责任编辑郑剑峰）