是否代表改革方向？ 济南财政“三权分立”试验

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　济南“财政三分”试验，被认为是同类改革中最为彻底的，它是否代表着改革方向？

　　5个多月过去了，张新一仍然拒见记者：“我在家里休息，以后再说吧。”

　　张新一是济南市气象局原党组书记兼局长。“为人很不错，也很有能力。”他的一位下属说。

　　但是，2005年4月，年届六十的张新一却被“一撸到底”，免去了所有的职务。据媒体报道，因为是半垂直管理单位，济南市委市政府一度派人专程到北京的国家气象局做工作，最后由国家气象局党组下文才免去张新一济南市气象局党组书记、局长职务。

　　市纪委的一位负责人向记者介绍说，今年年初，济南市气象局将上级气象部门下拨的20万元“防雷协助费”存入擅自设立的账户。在专项审计过程中，瞒报了此账户和资金，随后，将其中的126400元编造为“上半年奖金”，以每人2000元至3200元不等的标准向职工发放；后来，又以补助费的名义向职工发放了18550元。

　　“张新一是撞到枪口了，”济南一位记者说，“在以前，各部门想法给属下发点钱是理所当然的，更何况又快过年了。”

　　而张新一所撞到的枪口，就是济南市从2004年11月份开始推行的财政资金管理制度改革中的一项规定：从2004年下半年起，济南市所有市直机关、全额拨款的事业单位，在基本账户和备用金账户之外不允许再有其他银行账号。

　　为保证这一规定得到执行，济南市纪委、市委组织部等部门还曾先后两次下发通知：凡涉及到此次改革的所有单位，都不得以任何借口隐匿资金、瞒报账户、借改革之机突击发放钱物。顶风违纪的，不论数额大小、价值多少，对单位主要负责人和直接责任人一律就地免职，再视情节轻重追究党纪政纪责任。

　　政府新任“大管家”

　　和张新一同时清闲下来的还有王会计。

　　作为济南市建委下面一个科室会计，王不用再天天趴在桌上算账，现在的任务只是把领导批字后的一些票据，按期送到几条路之隔的济南市政府资金结算中心报销走账。他的新职位叫“报账员”。

　　这次改革中，全市234个单位原有的200多名会计，有的被分流，有的改为“报账员”。他们以前的活儿，王会计指着政府资金结算中心的方向，“都被那里接过去干了。”

　　政府资金结算中心，是从2004年年底开始正式运行的市政府直属机构。该中心副主任张霖生说，政府资金结算中心实际上扮演了市财政的“大管家”角色。

　　按照市委市政府的安排，截至2005年3月31日，济南市属党政机关和全额拨款的事业单位，共计234个单位的1164个银行账户，被撤销655个，减少56%。而之前，其中一部门银行账户曾高达74个。

　　同时，234个单位银行账户里的16.26亿资金结余被统一纳入了政府资金结算中心管理。这些部门所有的支出全部都要经过政府结算中心。这被称为“集中管理，统一开户，分户核算”。

　　王所熟悉的财务管理和现在截然不同。在以前，各部门自己掌控资金，资金的使用主要就靠领导的一支笔。但现在，部门见不到钱了，所有的支出，都是“报账员”拿着领导签字的票据前往政府资金结算中心。等结算中心审核完了，合乎规定的，资金结算中心就在部门的账户上直拨资金到需支付的账户上，不合规定的就会被打回。

　　“这是一件好事，能够保证政府的每一笔钱都花得合乎规定。”王说。

　　全市实行统一的财务制度，由结算中心把关，“可以使监督关口前移，变事后监督为事前、事中监督，变对支出总额的控制为对每笔支出的控制，各部门资金统一纳入中心管理，可以有效地避免部门领导因为不熟悉财政纪律而出现违法犯罪现象。”济南市政府资金结算中心副主任张霖生说

　　另一方面，张霖生表示，通过清理单位银行账户，取消单位收入过渡户，也消除了各单位“小金库”的生存空间。张透露，清理小金库时，一个市属单位就查出了3700多万。

　　这是一个连锁的反应，市纪委办公厅宣教室副主任刘海峰说，“小金库不存在了，所有单位的福利又都一样，部门领导就没有了为自己部门创收的压力与动力，政府部门也就少了很多不该有的罚款、创收。”

　　但是，手上没有了灵活的资金，对于一些实际工作的部门来讲，终究有很多不方便。“市委市政府出台的一个很好的办法是建立特殊事项审议制度。”张霖生介绍说，政府资金特殊事项审议小组由财政、资金结算中心、监察、人事、审计等部门参加，定期召开会议研究政府资金集中结算中出现的特殊事项。

　　张霖生举例说，如按财务管理规定，县团级以下干部出差不能坐飞机，住宿费是60元/晚的标准。“陪领导出去考察，级别不够，总不能就不陪领导一起了吧？这些都是上世纪80年代的标准，现在怎么能行？特殊事项审议小组就可以对此做出研究调整。”

　　为应付财权上收后各部门的不时之需，另一个新鲜事物是政府办公用品超市。这个超市位于政府资金结算中心后面楼梯口的一侧。9月12日，周一，当记者推开门时，里面摆满了各种各样的办公用品，但是人却非常少。超市一名工作人员对记者说，单项价格2000元以下的日常办公用品和低值易耗品，各单位都是从这里购买。不过这里没有现金交易，哪个单位需要了，拿着领导的批条前来领取，结算中心直接把此部门的资金支出划到供货商那里。

　　张霖生告诉记者，由于政府的信誉，再加上招标和省去中间环节，这里4200个品种的办公用品，进货价格比其它超市平均低20%。

　　那价格超过2000元的办公用品呢？张霖生说，“那要实行政府采购，单项公开招投标。”

　　财政“三权分立”

　　作为市财政“大管家”的政府资金结算中心，只是济南市政府资金管理改革的具体举措之一。

　　济南市政府资金管理制度改革工作领导小组办公室成员、市长助理牟陆阳告诉记者：济南市的资金结算中心制度目前在全国同类城市中是最彻底的。这位济南市政府资金管理制度改革的实际操作者如此解释说，“资金结算中心归政府直属，和财政局是并列关系，能够真正实现财政上的‘三权分立’。”

　　这种“三权分立”，按张霖生的说法，是在单位资金所有权、使用权和法律责任主体不变的前提下，政府资金分配权归财政、使用权归单位、监督权归结算中心。这也是济南政府资金管理制度改革的基本原则。

　　按照官方提供的资料，实行集中结算以来，济南市政府资金结算中心共拒付违规支出149笔，共计2245万元；事前开列提示单纠正不合理开支业务630项，共计1100多万元。第一批纳入管理的单位，上半年公用支出减少近两成，其中从预算外资金中仅列支7.3万元，与去年同期相比减少2463万元；第二批纳入管理的单位今年第二季度公用支出较去同期减少四成。

　　济南市的财政资金改革之所以得以顺利进行，是因为“之前有一系列的改革”。多名官员不约而同地提到市长鲍志强所用的一个词：压茬推进。

　　这一系列改革，据张霖生介绍，包括财税、国有资产管理、统计、政府机构、资金管理、福利补贴、资产管理、行政事务管理、行政审批、政务公开等十大改革，济南市委市政府定的是到2007年二季度时初步完成。

　　这十大改革之间有着内在层进的逻辑，互相衔接，互相支援。政府资金管理制度改革之前进行了政府机构改革，直接减少17个机构，缩减600多个编制。而之后，福利补贴均衡改革也已完成。“成立了资金结算中心，财政实现统一，公务员的福利也统一了”。

　　后一项改革被称为“阳光福利”。共青团济南市委副书记黄波告诉记者，以前党群口属于无法创收的部门，因此相关序列的人员福利待遇就要差很多，“最多也就是过年过节发点油什么的。”但现在，“我是副局级，每个月财政性福利补贴能够拿到1100元，过年过节一年总共还有5000元的过节费。”

　　黄波告诉记者，过节费的5000元/年，每个公务员都是一样的。每个月的财政性福利补贴，则因为职务级别而有所不同。具体的数额是，科级600～700元/月，处级800元/月。“人平均是750元/月”张霖生后来告诉记者。

　　福利均衡化政策赢得了政府部门普遍的欢迎。市人大办公厅的副秘书长刘民说，“绝大多数部门都是受益者。”

　　而济南市审计局副局长曲连璧出具的统计结果则表明，实行新政策后，25%左右的单位津贴和补贴比过去发得少了，50%的单位与以前大体持平，另外的单位比以前发得多了。

　　“这是济南历史上最为系统、牵扯面最广、历时最长的一次政府改革，市里决心之大，也是前所未有。”市政府办公厅一位对市里重大政策进行长期调研的副主任说。“这次改革，可以看作是政府对自身的一次集中清算。”

　　财政改革方向争议

　　“这样的改革在两年以前都已经在很多地方展开了，只是推行的方式不同而已。”财政部科学研究所副所长刘尚希说。该所所长贾康对记者说，“方向都一致，即实现统一账户、会计集中核算、国库集中收付。”

　　但刘尚希对其中一些做法颇有微词，比如财政资金集中管理、统一支付。

　　在他眼里，政府结算中心不过是一个“报账中心”“报销中心”。

　　他认为，这一做法虽然在短期内对防止官员腐败、节约公共开支能够有效果，但从长远来看，会损害政府的绩效提高。“一个高效、安全、合理的财政制度，需要部门切实地承担起法律责任来，而不是把这份责任统一交给资金结算中心，更不能取消各部门的财政主体地位。”

　　“执行主体与财政责任分离，最后是走不长的，他会损耗政府绩效的提高，最后还会回到原路的。”刘尚希说，“比如，一个很现实的问题是，既然部门会计被撤销了，那每年部门的预算编制怎么办？哪里能够指望政府结算中心来为每个部门做预算？财政资金管理制度改革，关键的还是应该在强化预算上下功夫。”

　　(来源：《中国新闻周刊》；河中舟)