关注两大诉讼法 如何全面确立检察监督权

　　如何全面确立检察监督权

　　相约星期三主持人语

　　作为国家与社会公共利益的代表，世界各国检察机关将职能逐渐延伸到民事诉讼领域，突出表现在民事起诉、参诉制度的建立上。正在修改中的我国民事诉讼法、行政诉讼法，

　　主持人：

　　杜 萌 本网记者

　　特邀嘉宾：

　　江 伟 中国人民大学教授、博士生导师

　　周汉华 中国社会科学院法学研究所研究员

　　杨立新 中国人民大学民商法律科学研究中心主任、教授

　　赵保平 河南省许昌市人民检察院检察委员会委员

　　话题一 人民检察院的法律监督职能应当是全方位的

　　江伟：检察权作为国家重要的权力，其职权由宪法、法律规定并授予，我国检察机关自诞生之日起，便被赋予了全面法律监督的职能。人民检察院的法律监督职能应当是全方位的，不仅包括对刑事法律实施的全面监督，也应包括对民事法律和行政法律实施的全面监督。在民事诉讼中，这种监督的目的有两个方面：一是防止司法裁判不公正的产生。司法裁判不公产生于诉讼的任何阶段，所以，检察监督应当保持一种对各个诉讼环节被告监督的可能性。二是公权力保障国家利益、社会公共利益、公民重要权利在私法领域更为公正、有效地受到保护，检察机关应当作为国家和公益的代表来实现这一目的。

　　如何定位我国检察机关在民事诉讼中的地位和作用，是摆在人们面前的一个重要课题。检察机关本身不是审判者，不应侵入审判权发挥作用的范围，只能对审判权的行使结果发挥事后监督的作用。我认为，履行好起诉、参诉、抗诉三项职能便充分地体现了检察机关对民事诉讼的法律监督权。“监督”不能简单地等同于“干预”，那种在审理过程中寻求对审判人员的审判行为进行干预、意图“双重监督”的做法是不适当的。

　　周汉华：行政诉讼法的修改有方方面面的问题，其中，如何明确检察权的定位是一个不容回避的重要方面。现行行政诉讼法对于检察权的规定只有两条，一是总则第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，二是第六十四条规定“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。由于缺少全面的制度设计，实践中，真正起作用的只有检察机关享有的抗诉权。

　　因此，在当前行政诉讼法与人民检察院组织法都正在酝酿修改的时候，既从行政诉讼制度的内在要求出发，又从检察体制改革和检察权的定位出发，进行全盘的制度设计，就具有特别重要的意义。

　　话题二 民事行政诉讼的制度设计与司法实践暴露诸多问题

　　江伟：根据我国现行法律的规定，检察机关在民事诉讼中仅有抗诉职能，没有起诉和参诉职能。而且，检察机关在民事诉讼中的抗诉职能无论是在制度设计上还是在司法实践层面都存在诸多问题。从最近十几年来的实践来看，现行的民事诉讼抗诉制度已经暴露出诸多问题。

　　检察机关认为抗诉监督的范围应包括民事诉讼的全过程和适用法律确有错误的全部裁定。而法院方面则认为检察机关可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中作出的某些裁判，且抗诉的裁判必须满足事后监督的要求。从这个认识出发，最高人民法院先后作出一系列司法解释，对检察机关在诉讼过程中所作出的管辖权异议、诉前保全、先予执行等非终局性裁定的抗诉权进行限制，并规定检察机关对破产、执行程序中的有关裁定提出抗诉的，法院不予受理。我认为，检察机关在抗诉权行使范围由作为被监督者的法院或作为监督者的检察机关来确定均为不妥，应由立法机关在民事诉讼法中明确列举。从立法明确赋予人民检察院具体的、可操作的民事执行案件监督权、破产案件监督权，对确保民事诉讼法的统一正确实施，促进司法公正有着十分重要的意义。

　　根据现行民事诉讼法规定，除最高人民检察院外，其余同级检察机关无权对同级人民法院的生效判决或裁定直接提出抗诉，而是要提请上一级检察机关履行抗诉职能，这一规定在审级问题上，可以理解为行使民事监督权的检察机关在地位上劣于同级审判机关，这不仅提高了行使抗诉权的诉讼成本，又使抗诉工作效率严重下降。同时，现行民诉法对抗诉的民事案件应由哪一级人民法院进行审理没作出明确规定，实践中的通常做法是，上级法院几乎一律以裁定或函转方式将案件交给做出被抗诉裁判的下级法院审理，这种做法颇为不妥，影响了法律监督的严肃性和权威性。

　　我认为，生效裁判的抗诉应由原审法院的同级检察院提起。根据《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的规定，同级检察院和同级法院的职权是对等的，二者在诉讼中享有平等的法律地位，发生相对应的监督法律关系。一般而言，决定提起抗诉的检察院对于抗诉的理由、生效判决的错误所在及其危害性、抗诉的必要性最为了解。相对于下级检察院提请上级检察院对原审法院的生效判决提出抗诉，再由上级法院指令原审法院进行再审的程序而言，同级检察院对于原审法院生效判决进行抗诉监督具有职权上的对应性和程序上的便利性。

　　周汉华：从某种意义说，通过抗诉形式进行监督是一种事后监督，并不能充分体现宪法对检察机关的定位。如果无人提起诉讼，或者因为其他原因(包括作为检察对象的法院或行政机关方面的原因)进入不了诉讼程序，检察机关的监督权就根本无法启动。因此，仅仅赋予检察机关抗诉权，实际上使检察机关的监督权变成了某种附带权力或附条件权力，检察监督权的实现必须依赖众多不确定的外部因素，包括其监督对象的选择。这样，无形中就分割检察监督权，降低了检察机关的地位，这种结果显然是与宪法对检察机关的定位和要求不相符的。

　　杨立新：实践证明，完善的民事行政检察职能应当包括民事行政案件的起诉、抗诉和参与诉讼。单一的审判监督程序的抗诉，无法实现检察机关的全部民事行政诉讼检察监督职能。现行的民事、行政诉讼制度仅仅规定了抗诉制度，且只有审判监督程序的抗诉制度，是远远不够的。

　　赵保平：从司法实践看，检察机关在民事行政诉讼领域履行法律监督职责目前亟待解决的有两个问题：一、调卷事实上仍然存在着各种各样的困难。二、对抗诉案件法院一般都发回重审，这种做法不太妥当。

　　话题三 期待进一步扩大检察机关的民事行政检察职能

　　杨立新：应当在坚持审判监督程序的抗诉职能的基础上，进一步扩大检察机关的民事行政检察职能。第一就是对民事行政的公益诉讼案件享有起诉权。对于涉及到公益诉讼的案件，检察机关有调查权，进行调查，搜集证据，向法院提起民事、行政诉讼。第二，对于重要的、关系到公共利益或者国家利益的重大案件，检察机关应当享有参与诉讼的权力，参加庭审，进行监督，提出自己的意见，保证案件审理的公正性。第三，检察机关对于自己提出起诉的案件以及参与诉讼的案件，有权按照上诉程序提起上诉(或者抗诉)，提起第二程序，参加此程序的审理。这样设计检察机关的民事行政检察职能，才能够充分发挥检察机关的诉讼监督职能，保障国家法律的统一实施。

　　赵保平：立法机关应把抗诉权下放，赋予基层院。希望立法者在修改法律时，应该省却一些含糊的、多角度都能解释的概念，以利于减少因理解不同而出现的麻烦。

　　当然，检察机关民行部门的工作人员其自身素质也亟待提高。我们这里科班出身学民商法的大学毕业生还没有。民事行政涉及三大法律中的两大类，涉及的法律法规数百条，每年还不断出台新法规，在职人员负有相当繁重的学习任务，这对我们民行检察官们提出了相当高的素质要求。

　　1991年至2001年7月，全国检察机关受理民事、行政申诉案件41.9万余件，立案审查17.17万余件，向人民法院提出抗诉5.91万余件。人民法院再审审结民事、行政抗诉案件29580件，其中改判、撤销原判、发回重审和调解处理23514件，占再审审结总数的79.5%。（责任编辑：奚天宝）