“停访息诉”与制度理性

　　张志铭（中国人民大学法学院教授）

　　这里要提出讨论的是，在中国社会的法治进程中，制度建设的内在合理性问题。我想围绕一组概念来进行，即制度的常规运作和制度的非常救济。首先就公安、司法机关最近开展的“停访息诉”活动中两个被媒体广泛报道的事例，作一点分析和评论。

　　事例一：为了减少缠诉缠访现象，避免诉讼资源的浪费，山东高院不久前出台了《信访案件终结评审小组工作程序》，在全国法院系统率先建立起信访案件终结制度，努力解决“上访老户”缠诉缠访问题。山东高院成立信访案件终结评审领导小组，由主管立案信访工作的副院长任组长，协管领导和立案庭庭长任副组长，各业务庭骨干法官为成员。评审领导小组下设刑事、民事、执行和行政三个评审小组，每个评审小组确定一名组长，负责案件的分配、组织审查、主持研究等项工作。

　　事例二：今年5月18日-9月6日，公安机关开展了全国公安局长“开门大接访”活动，以集中处理日趋严峻的群众信访问题。此项活动的工作目标是“人人受到局长接待，件件得到依法处理”。截至8月28日，全国公安机关累计接待群众上访约20万起，依法处理群众信访问题约18万件，群众停访息诉约18万起，比率高达90%多。

　　“涉法上访”居高不下、愈演愈烈，严重影响社会安定，困扰政府治理。回顾说来，我们不是没有相关的制度，这些年各级政府系统为解决问题也付出了巨大的努力，但是，事态的发展却出乎人们的良好预期。上述两个事例，是公安、司法机关在求解“涉法上访”难题、摆脱困局方面所付出的崭新努力，是按照执政党“执政为民”的总体要求，在制度设计和运作方面推出的具体举措。

　　上述举措具有很强的现实针对性。它们内含了对“涉法上访”现象的同情和理解，顺应了现阶段、现实生活中人们对上访问题及其解决的认识和期待，因而其良好的实际效果是可预可求的。具体说来，这种实效主要基于以下两个方面的理由：

　　其一，它们对“涉法上访”现象采取了认真对待的积极态度，回应了执政党“执政为民”的宗旨，包含了可获外界广泛认同的价值取向。官方调研数据表明，大多数“涉法上访”都是“有道理的”，真正无理取闹、缠访缠诉的属于少数，因而在体现民间疾苦方面，“涉法上访”具有表征意义。在上层决策者和社会大众皆同情“涉法上访”的氛围和舆情中，公安、司法方面也不能不采取内省的立场，在道义上予以同情，在法律上予以救济，在经济上予以关照。

　　其二，在具体操作上，它们体现了对症下药、注重实效的特点。一个明显的表现是，它们为“涉法上访”提供了“特别优遇”，即在常规处理之外的非常救济，这对上访者是一个巨大的心理安慰，所以才有当事人“一见局长，一听温暖的话，气已消了一多半”，才会有在接访效果上“从哭诉到感谢”的典型样式。同时，这样做对上级领导和社会大众也是一个交待，因为在外界看来，“涉法上访”的牛头摁不下去，说明公安、司法机关常规的运作方式存在问题，只有引入新的非常救济措施，才足以说明对问题解决的重视和决心。

　　再一个表现是，它们都借重领导人权威，包含了“领导重视”的成分，从而顺从了社会上关于“领导重视或干预是最有效的救济”的想象。至少迄今为止，在我们的国家管理和社会治理理念中，“干部是决定的因素”(其中的坚核则是“领导是决定的因素”)仍然占支配地位。在人们的心目中，“领导过问或干预”被用来注解制度救济的力度，甚至“穷尽救济”的概念自觉、不自觉地被等同于“最高领导的过问或干预”的概念。与此同时，如果一个上访者在受到特别关照、在被“领导重视”之后仍不能“停访息讼”，那就很可能导致社会同情的逆转，被认为不尽人情、胡搅蛮缠。

　　在承认和解析上述举措的实际效用的同时，也要对其因现实针对性而产生的局限性有所警觉。实效性的获得经常以急功近利为前提。从长远一点的眼光看，在社会法治化治理所涉及的制度建设中，需要处理好制度的常规运作和非常救济之间的关系。

　　法治不同于人治，它是在社会治理中以法律权威为重心的规则之治。法治的正当性和有效性所在，是注重制度的常规运作。而常规运作一般均排斥超越于制度常态的人(尤其是领导人)的权威和作用，在某种意义上说就是“公事公办”、“依法办事”，是制度的非人格化运作。忽视制度的常规运作，以“特别优遇”和“领导重视”的非常救济手段来处理常态发生的事件，必然导致制度品质和治理品质的恶化：当事人将一味地“剑走偏锋”，职司部门和人员将丧失自尊感、责任心，领导人将穷于应付、不堪其重。这既不正当，也缺乏效率。

　　从长远看，从实现社会法治化治理的要求看，对于“涉法上访”等各种法律问题的解决，还是应该立足于制度的常规运作。要在权威的配置和树立上，实现从领导人到具体制度、程序规则、职司部门和人员的重心转移，赋予制度的常规运作及其结果以足够的权威性。要随时注意在推行法治的过程中对人们习以为常的人治思维进行检讨，并逐渐地、不失时机地加以克服。同时，对于“上访”等各种不满于制度常规运作结果的现象，在营造宽松的社会交流空间、建立合理的补救渠道之外，还要更多地待之以平常心，尤其不能在制度建设上、在社会治理中因循传统思维惯性，消减、无视制度常规运作的权威和效率。一句话，法治的常态是制度的常规运作。（责任编辑：徐艳丽）