失去民心的村干部为何难以罢免

　　村民召开大会罢免村委会成员

　　10月20日，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区七道湾乡七道湾村召开村民大会，这对七道湾村民来说是个至关重要的村民大会，当天他们要罢免当选仅10个月的村委会成员。

　　村民们要求罢免村委会5位成员中的3人，村委会主任赵彦昌、副主任买买提·塔帕尔和委员关辅生。

　　七道湾村是城郊村，会议地点设在了原来的小学院内，村民一大早就从四面八方赶来参加大会，拄着拐杖的老人，上班的工薪阶层，个体老板，外出务工的打工者，有的村民甚至全家到会，会场还有一位老人坐着轮椅来开会，一位83岁高龄的老人在儿子的搀扶下也来到了会场。

　　校园的操场上人头攒动，村民们按照各组划分的区域就座，围墙外也是黑压压的一片。“15年了，从来没有这么多人来开会。”村民成万刚看着热闹的场面感慨地说。成万刚是这次罢免行动的倡导者和组织者，村民罢免大会是他们经过了半年努力的结果。

　　这次罢免大会由乡政府和水磨沟区民政局共同主持召开，在会场的还有数十名警察维持秩序。

　　数百万元资金去向不明引起民怨

　　“这次罢免来之不易。”成万刚说起这次罢免行动感慨颇多。

　　从2005年4月18日开始，七道湾村村民就工业园开发、宅基地、村务公开等问题先后两次要求村支部、村委会答复，没有得到满意答复。

　　随后村民先后到七道湾乡政府和水磨沟区区政府、人大、信访局、乌鲁木齐市政府上访，强烈要求召开村民大会，对村务提出27条疑问，要求公开村务，并要求进行财务审计。

　　6月21日，在审计报告迟迟未能与村民见面后，村民联名要求乡党委、政府撤换村支部书记赵金山，先后向村委会和乡政府提交罢免申请，要求罢免上述3名村委会成员。

　　赵金山任村支部书记22年，赵彦昌任村委会主任16年，买买提·塔帕尔任副主任22年，关辅生任三组组长20年，委员8年，村委会成员在2004年12月26日由全村村民选举连任。

　　8月18日，七道湾村召开村委扩大会，公布审计报告，村支部书记赵金山辞职，村民对审计报告中数百万元资金的去向提出疑问。

　　9月7日，在向村委会递交罢免要求1个多月没有得到答复后，成万刚、李占东等人组织870位村民第二次签名，并请公证处公证，向七道湾乡政府和村委会再次递交罢免申请。

　　村民们提出四条罢免理由：一，未能向村民会议负责报告工作，不能接受村民监督，未能带领群众发展生产，共同致富；二，村干部工资及奖金未经村民会议讨论决定，村民不清楚；三，村集体经济项目的立项、建设、承包及其收益的使用和宅基地分配事项，未经村民会议讨论决定；四，村务公开不全面、不及时，财务公开不详细、不真实，没有做到所有收支公布明细项目，便于村民了解。没有向村民公开集体债权、债务，集体经济、土地承包合同兑现状况。村民们认为，村委会成员已经失去了村民的信任和拥护，应该罢免他们。

　　乡政府认为，村委会成员在民主管理、民主决策方面确实存在一些问题，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《新疆维吾尔自治区村民委员会选举办法》，村民们罢免理由不合法，村委会成员没有违法乱纪和严重违法行为，不应该被罢免。

　　村民反驳，难道违反刑法、违反经济法规，被国家追究刑事责任的人才算违法吗？村务不公开，不实行民主决策，就违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》，按照法律规定，超过五分之一的选民联名就可以召开罢免大会。村民到水磨沟区政府、民政局等单位上访，要求罢免。

　　9月22日，水磨沟区政府答复村民，可以召开村民大会，罢免村委会成员。

　　10月14日，七道湾乡政府、水磨沟区民政局正式公告，10月20日召开村民大会，罢免村委会成员。

　　到会人数未过半，罢免失败

　　12时，村民大会正式开始，七道湾乡乡长任建明公布选民人数为2135人，流动票箱核定人数42人，回收41张选票。

　　按照法定程序，到会选民必须超过全村选民半数才能实施罢免议程，加上流动票箱41人，参会人数必须达到1068人才能罢免。“实际到会选民908人，没有达到法定选民过半的要求……”任建明的声音当即淹没在村民的愤怒声中。“那么多老弱病残无法到会的人为什么不能在流动票箱投票？”“有人在破环会场，为什么有人被拦在会场外不让进来？”“选举是到会人数只有四五百人就可以举行，今天来了900人怎么就不能罢免了？”

　　村民们告诉记者，在他们来开会的路上，有人拦在路口不允许他们来开会，甚至威胁他们，警察要抓人，村委会要秋后算账，一些村民只好回家，有的被拦在了会场之外。

　　主席台前一时挤满了村民，纷纷对这次罢免大会提出质疑，一些村民气愤之下干脆离开了会场。

　　任建明宣布再次清点人数，半小时后如果人数还是不过半，大会就宣布结束。

　　围在主席台前的人群并未散去，任建明一边应付着愤怒的村民，一边不停地看时间。半小时后，任建明宣布，由于参会选民不过半，不符合法定人数，罢免村委会议程不能实施。一些村民气恼之余踢翻了投票箱，但随即被人劝住，“不要胡闹，我们用法律来解决，还有机会罢免他们的。”“这个结果我们已经预料到了，6个月后我们会继续要求罢免。”成万刚安慰着失望的村民。

　　选举容易罢免难

　　罢免一个村委会成员居然难住了自治区人大。罢免前，自治区人大代表人事委员会接到了水磨沟区民政局逐级上报的请示函件，就罢免工作中4个难题请求解决。一，罢免投票过程中是否可以设流动票箱；二，罢免投票过程中是否可以委托投票；三，参加村民会议的选民未过半数是否可视为罢免未通过；四，投票办法由村民代表会议通过是否具有法律效力。“我们还是第一次碰到这样的难题，前两个问题现有法律、法规都未作规定。”自治区人大代表人事委员会选举任免处处长许东升说。

　　他们只好向全国人大法工委打电话口头请示。全国人大法工委的答复是：按照不违背国家法律，依据地方法规的原则，结合实际情况解决。

　　由此，自治区人大代表人事委员会的答复：参照选举办法中有关规定，罢免中可以使用流动票箱；罢免不同于换届选举，不成立选举委员会，由村民委员会或乡级人民政府主持村民投票表决，程序较为简单，时间跨度很短，可不设委托投票；参会选民不过半可视为罢免未通过，投票办法由村民委员会通过具有法律效力等。“选举容易罢免难。”在这次罢免失败后，成万刚等人对此次罢免提出了诸多疑问。成万刚说，选举程序看上去复杂、严谨，实际上操作比较宽松，而罢免程序看似简单，但执行严格，操作起来难度大，选举的时候鼓励多投票，罢免的时候想办法少投票。

　　记者了解到，在去年12月七道湾村换届选举时，实际到会人数仅有四五百人，流动票箱投票人数达到了1400多人，村委会成员都是高票当选，在投票时，甚至出现一个人替一家人填选票的情况。而在本次罢免中，参会人员908人，流动票箱只核定了42人，还取消了委托投票。

　　成万刚说，在选举时，由选举委员会来主持选举，但执行罢免程序时，主持罢免工作的实际上是村委会成员，妨碍了投票的公正性。成万刚认为，正是罢免程序的不完善造成了本次罢免的失败，委托投票被取消，流动票箱投票人员被限制，空挂户占了选民数量却不表达意愿，许多表达意愿的选民却没有投票机会。

　　一些村民告诉记者，在选举时，他们认为村委会候选人都是熟人，“反正谁当都一样”，就随意地填写了选票，但这次认真了，想真正行使自己罢免权的时候，却发现很困难。有的村民提出疑问，村委会班子任期都已经20多年，难道村委会成员可以无限期连任吗？

　　罢免程序亟待完善

　　自治区民政厅基层政权和社区建设处一位负责人接受记者采访时说，在基层选举，选票不易集中，有的村甚至一两年选不出村领导，的确存在选举不规范的现象。

　　对于这次罢免，乡长任建明说：“我们是严格按照法律、法规执行的，不存在舞弊行为。”

　　许东升在接受记者采访时说，选举权和罢免权对选民来说是对等的权利，选举权和罢免权同样重要，由选举委员会这样的机构来主持罢免更符合村民自治的原则，但目前法律、法规对选举和罢免的程序的确存在着不对等的现象，更重视选举权，而忽视了罢免权，《中华人民共和国村民委员会组织法》对罢免的规定仅有一条。

　　许东升说，法律是在实践中产生，并在实践中不断完善。由于在实践中，选举活动多，罢免现象少，罢免权使用次数少，这方面可以借鉴的经验很少，所以选举程序规定较为严谨，对罢免程序规定简单、笼统，对于选举和罢免中存在的问题需要进一步研究解决。