学者新论：对我国住房公积金管理制度的思考

　　根据国务院《住房公积金管理条例》规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期储金。职工住房公积金包括职工个人缴存和职工所在单位为职工缴存两部分，全部属职工个人所有，两部分缴存比例现均为职工个人工资的8％。

　　住房公积金制度实际上是一种住房保障制度，它是我国借鉴新加坡等国住房基金制

　　我国住房公积金制度1991年率先在上海市建立以来，逐步向全国推广，尽管在实施过程中作过修改和完善，但从现实情况来看，仍然存在不少问题，急需改进和完善。

　　一、存在的问题

　　1、住房公积金覆盖率低，融资渠道狭窄。目前虽然在一些大城市，如北京、上海等城市的公积金覆盖率达到90%以上，但全国仍有相当一部分省市的公积金覆盖率不到50%，全国有4000万左右的职工还未参加住房公积金制度。总体覆盖率较低使公积金的作用受到一定限制。另外，我国住房公积金的来源仅为城镇在职职工，尚未建立自愿式住宅储蓄制度作为住房公积金制度的补充，也没有公积金贷款的证券化机制，公积金筹集渠道过于狭窄。

　　2、住房公积金缴存率偏低且缴存率单一。据不完全统计，居民住房消费占家庭收入比例约为12%。而我国目前各地实施的10%的公积金缴存率明显低于居民住房支出占家庭收入的比例。较低的缴存率使得公积金的效果大打折扣。根据舒瓦贝尔的研究，居民住房消费占家庭收入的比例是随家庭收入的增加而增加的。其中，富裕家庭的这一比例为20%—30%，中等收入家庭的比例约为15%，低收入家庭的比例约为12%。近几年来，我国城镇居民贫富差距有扩大趋势，基尼系数已达到或超过国际警戒线0.4的水平。根据舒瓦贝法则，不同阶层其收入中用于住房消费的比例也应不同。而我国并没有考虑这一差别，每个城市均采用单一的缴存率，这既不利于公积金筹集规模的扩大，也不利于最大限度的满足不同阶层对住房公积金贷款的需求。

　　3、住房公积金制度发展不平衡，主要表现在：一是地区发展不平衡，沿海等经济发达地区改革开放和进入市场经济轨道时间早，财税收入增长快，职工个人不存在担心财政配套资金不到位问题，不担心个人保障权受到侵害，因而住房公积金制度得到迅速发展。内地经济不发达地区则不然，从计划经济转向市场经济力度不大，企业效益滑坡，财政收入有限，配套资金难，住房公积金进展较慢，拉大了与沿海地区的距离。二是所有制性质不同使住房公积金的发展不平衡。目前就全国范围而言，缴存住房公积金的主力军仍然是国家机关和事业单位，非公有制企业只占很小一部分。而且随着国有企业的改制，非公有制缴存住房公积金的人数正呈下降趋势，一部分非公有制企业已经停缴或正面临停缴的境地。三是工资收入的不同使公积金的发展不平衡。经济发达地区与落后地区在货币工资分配关系上存在很大的差异，而且同一地区不同行业间的工资水平差距也很大，因此缴存的公积金也存在很大的差异。

　　4、住房公积金管理不规范。住房公积金管理机构设置不规范，住房公积金管理中心未能真正作为一个不以营利为目的的独立的事业单位运行，一些城市甚至存在多个管理中心，职责不明。部分城市住房公积金管理中心挂靠其他部门和单位，与其他部门或单位合署办公，兴办各类经济实体；大多数住房公积金管理中心尚未建立起有效的岗位责任制度和内部审计制度，缺乏内部管理，资金管理分散；少数城市住房公积金管理中心坐吃利差，或把住房公积金大量用于城市建设，或挪用到与住房无关的项目上，如酒泉市挪用住房公积金1205万元，用于支付拖欠农户征地补偿款，有些地区住房公积金管理中心甚至违规通过委托机构购买国债。据调查，有些城市的违规使用比率达60%—80%，混乱的管理加大了公积金贷款的风险。

　　5、住房公积金缺乏监督机制，处罚力度不够。我国公积金制度建立的时间较晚，目前尚未形成一个有效运作体系。由于监督机制不健全，违规使用、挪用公积金的现象屡有发生，对查出的违规行为处罚较轻甚至不做处罚，使这些现象有愈演愈烈之势，严重抑制了公积金作用的正常发挥。一方面，公积金管理中心和委托银行双方权利与义务不明确，造成资金沉淀，而委托银行则将这笔资金用于弥补自身的资金缺口，导致公积金的流失。另一方面，相当一部分城市的住房公积金管理中心从未对外公布过公积金的归集和使用情况，又没有独立的外部审计部门对其进行必要的审计，这种透明度很低的管理为公积金的违规操作提供了可能。

　　二、住房公积金管理、使用原则

　　为规范住房公积金管理、使用和监督，国务院关于1999年4月3日颁布了《住房公积金管理条例》（以下简称条例）明确了我国住房公积金管理实行“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理原则。即住房公积金管理委员会或领导小组是住房公积金的最高决策机构，负责制定和调整住房公积金的具体管理办法，并监督实施，拟定住房公积金具体缴存比例，审批住房公积金归集、使用计划及执行情况的报告。住房公积金管理中心是受政府委托运作住房公积金的事业单位，严格按照管委会的制度和计划运作住房公积金，住房公积金管理中心仅仅是运作部门，无权制定制度办法。银行是受政府委托办理住房公积金存贷款业务的托管部门，承担住房公积金的归集、账户管理、资金结算、信贷融资等金融业务。财政部门是对住房公积金运作及财务情况的监督部门，对住房公积金运作及财务情况的监督部门，对住房公积金管理中心和受托银行实施监督，负责住房公积金管理中心和受托银行的财务决算审批工作。

　　三、加强住房公积金管理，完善公积金制度

　　1、进一步加强制度建设，完善相关管理规章和办法。一方面，要积极参与国家标准的编制，做好相应工作；另一方面，要依据国务院重新修订的《住房公积金管理条例》并结合各省实际，组织制定管理细则和具体办法，建立健全各项管理制度，完善运行机制，加强内部管理，推动住房公积金管理工作的制度化。

　　2、强化住房公积金归集工作，扩大覆盖面。归集工作是住房公积金管理的首要环节，各地要对建立住房公积金制度情况进行一次全面清理，有针对性地做好工作；充分发挥工会监督作用，把住房公积金建立和缴存情况定期向职工代表大会报告，提高透明度，同时还要重点做好非公有制经济组织建立住房公积金制度工作，做到应建尽建，应缴尽缴。

　　3、大力发展个人住房委托贷款业务。要拓展贷款范围，积极发展职工购买商品房、经济适用房、二手房、危改房、房改房及职工建造住房贷款，积极推行“一站式”、“一条龙”服务，建立有关部门（单位）联合办公制度，切实简化贷款手续，缩短办实时间，增强服务意识，提高服务质量，为职工提供便利，要加强贷款风险管理，加强贷前审查和还款情况跟踪监督，建立对逾期贷款的预警和催收机制，完善个人贷款档案管理，通过建立风险防范机制，确保资金使用安全。

　　4、提高公积金存、贷款额。从新加坡的成功经验来看，其公积金的缴存比例已从10%提高到40%，占据了居民收入的相当一部分指出，而我国目前这一比例还是10%，因此，必须提高缴存比例才能更好的满足贷款需求。如采取累进缴存比例制，即在规定的底线的基础上，按收入增长比逐级增加一定百分比，标准收入的确定可以依据行业部门的平均水平确定，实际收入增长大于标准收入的1%但小于2%时，公积金的缴存的增加额按照1%的比例缴存。对于高收入群体，在自愿的基础上，可以通过制定灵活的缴交底线或是缴交比例来提高缴存额。

　　5、完善住房公积金管理工作监督体系，确保公积金的安全和完整。第一，把财政监督的职能落到实处，统一核定住房公积金管理中心的管理费用标准。必须在住房公积金立法的基础上，理顺住房公积金运作机构。财政部门应当真正负起监督职责，对住房公积金的收益进行核实，统一上缴财政部门，由财政部门会同有关部门核定住房公积金管理中心的费用标准，由财政部门统一拨付、监督使用。第二，建立严格的信息披露制度，提高住房公积金管理的透明度。规定统一的信息报告和报表格式，定期向社会公布公积金的利息收支、投资收益的分配、保值增值情况及其重大事项，接受社会监督。第三，运用先进科技手段，对公积金实行网络化管理。对城市范围内的住房公积金管理中心和受托银行的资金帐户实行上下级之间、同级中心与银行之间的联网，以保证数据的一致性，从而使住房公积金实现良性循环。第四，建立住房公积金外部审计制，每年聘请会计师事务所对住房公积金的归集、结息、贷款、投资等进行全面审计，重点审计运用是否合规，是否有挪用资金等违规违纪行为。

　　6、加强住房公积金制度的宣传，为住房公积金制度发展创造良好的舆论和群众基础。各地区要加大宣传力度，采取多种宣传形式，宣传住房公积金制度的重大意义、住房公积金的作用和“低存低贷”的政策优势，住房公积金的缴存权利和义务，全面介绍个人住房委托贷款有关政策和办理程序，努力使住房公积金制度真正深入人心，家喻户晓，培养维权意识，提高缴存积极性，引导居民使用住房公积金贷款购房，改善居住条件。