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中国城市密集区的发展态势及战略构想 (4)


http://www.sina.com.cn 2005年11月03日16:58 人民网

  四、推进我国城市密集区发展的对策建议

  

  (一)创新合作机制,积极探索跨行政区的区域统筹管理体制

  作为跨行政区的经济区域,各城市密集区应该在遵守国家现行法律制度的前提下,借鉴国外城市密集地区管理的成功经验,根据不同城市密集区的发展实际,探索城市之间多种形式的、多层面的合作模式,建立行之有效的区域协商机制、发展调控机制和利益整合机制,为区域协调发展提供制度保障。

  通过区域管理体制上的创新,逐步建立适应社会主义市场经济的区域统筹管理方式。现阶段可以在平等合作、共同协商的基础上,建立由各地方政府参加的、制度化的区域协调和监督机构,综合运用经济、法律、政策和规划等多种调控手段,沟通和平衡各方利益,协调解决对区域发展有重大影响的问题。通过建立定期的市长联席会议制度,议定重大合作事项,制定促进共同发展的区域政策和措施。通过建立各市政府部门间定期协商制度,加强信息沟通,研究区域经济发展中的有关重大问题并提出实施对策,积极发挥组织协调作用。在条件适当的时候,联合设立常设的区域协调办公室,监督、落实区域规划和市长联席会议确定的任务,保证规划内容及各项具体协议落到实处。

  区域协调机构不仅要对跨行政区的重大基础设施、生态环境保护和土地、水资源等资源开发等进行统筹谋划,协调解决区内各市之间以及城市密集区与周边地区的区域性事务;同时还应对各行政区的地方性政策法规进行规范、协调,营造有利于区域整体发展的政策环境,以减小内耗,实现整体利益最大化。

  (二)强化规划指导,尽快制定各城市密集区总体发展规划

  从国外区域管理的经验看,区域规划是协调区域关系的主要法律手段和依据,区域规划经议会批准后即成为国家法律体系的组成部分,不仅具有权威性和约束力,而且具有连续性,各级城市和地方规划都必须以其为法定前提。推进我国城市密集区发展,也必须高度重视区域规划的指导作用,在中央政府或省级政府的组织下,编制各城市密集区总体发展规划,通过规划指引区域协调发展。

  长江三角洲、京津唐、成渝地区等跨省级行政区的城市密集区由国家牵头,辽中南、闽东南、中原地区、江汉平原等省内城市密集区由各省牵头,组织各部门和各市共同参与,本着“优势互补、互利互惠、联合建设、共同发展”的原则来制定,明确区域整体发展的理念,突破行政区划,协调彼此发展战略。城市密集区总体发展规划的重点是对区域空间开发、基础设施建设、重大项目布局、资源开发利用、生态环境保护和各种利益关系等进行统筹协调和宏观指导,为建立统一的市场体系、统筹重大基础设施建设、促进经贸和技术合作等创造条件,推动资源、商品、资金、技术、市场、人才、信息等在更大范围优化配置,以实现功能分工、优势互补、联动发展。

  各城市密集地区区域规划制定后,应通过人民代表大会明确其法定地位,对各级地方政府的行为形成有效约束,使区域规划真正成为协调各种利益关系、调解各种矛盾和部门冲突的法律依据,使区域协调做到有法可依、有章可循,并以此为依据编制城市密集区各行业规划、重点专项规划及下层规划。

  (三)规范市场运作,推进市场一体化进程,培育共同市场

  在建立社会主义市场经济体制和完善全国统一市场的背景下,构建区域市场一体化的政策环境和有效管理体制,营造充分竞争的市场环境,加快培育和完善市场体系和区域性要素市场,充分发挥市场在区域整合中的主导作用,以市场一体化为核心推动区域经济一体化发展。为此,应做好以下几方面工作:

  一是注意规范政府行为,减少对市场运作设置的行政障碍。重点是清理地方性法规和条例,减少行政审批,消除区域内阻碍产品和生产要素流动的制度性障碍,保护公平竞争和平等合作。加快政府职能转变,完善服务体系。共同维护市场经济环境,在整顿和规范市场经济秩序方面加强合作,防止地方保护主义行为的滋生蔓延。

  二是适应加入WTO后的形势,加快建立与国际接轨的市场运行规则。以完善市场经济制度为重点,加快制定相关法律法规,统一市场准入和市场退出机制,营造对各类企业公平竞争的市场环境,以消除条块分割的市场壁垒,打破地区垄断,形成有效的竞争和淘汰机制。

  三是坚持对内开放与对外开放相结合,强化市场机制配置要素的功能。通过区域性市场的完善和扩大,引导资源合理配置,促进市际产业结构的调整和跨行政区产业组织的整合,实现城市产业和功能的分工。

  四是共同培育和发展统一的消费品市场、生产资料市场、资本市场、产权市场、技术市场、人力资源市场、房地产市场和信息市场等,形成保证区域各种商品、服务和要素自由流动的市场网络体系。特别是应尽快建立统一的资本、人才、产权等共同市场。

  (四)加强区域基础设施建设的协调,统筹规划,联合建设

  基础设施的建设和运营,必须结合市场化改革,建立区域性基础设施的共建共享机制。以区域整体协调发展为目标,对区域综合交通运输体系、信息网络、供水系统、能源电力、环保设施、防灾减灾等重大基础设施,进行统筹规划,联合建设,综合协调。

  要坚持利益均享、投资共担原则,调动各方面的积极性,多层次、多渠道、多形式地搞好区域基础设施建设,积极寻求区域基础设施建设股份化投资机制,联合投资,共同受益。对中西部欠发达城市密集区,上级公共财政应给予适当倾斜,加大区域性基础设施的投资力度,引导产业、人口和生产要素向优势地区合理聚集。要利用市场机制,推动基础设施建设与运营的产业化,形成投资、建设、回收的良性循环局面,增强自我滚动发展的能力。要加强不同层次基础设施之间的协调,促进区域性基础设施的完善及其与城市内部设施的衔接,最大限度地提高基础设施的利用率和规模经济效益。要加强区域基础设施的综合协调管理,从各城市密集区经济发展的实际出发,统筹规划区域基础设施的整体布局和功能定位,强化各市在重大基础设施建设与运营上的合作与协调,逐步建立起满足城市密集区整体发展需要的现代化综合交通运输体系、资源环境保护体系、水利工程体系、能源保障体系、信息网络体系和城市基础设施体系,实现设施共享、信息共用。

  (五)大力发展区域综合交通运输体系,建立更加紧密的城市网络

  城市密集区的形成和成长很大程度上依赖于区域交通体系的完善,快速便捷、高效安全、互连互通的交通运输体系是实现城市密集区空间整合的基础。因此,必须大力加强城市密集地区交通建设,构筑区域综合交通运输体系,以此来加强城市之间的经济联系,促进合理的地域分工,改善生产力布局,为城市密集区空间结构的优化和城镇体系的完善创造条件。

  城市密集区交通体系建设,应体现区域整体发展要求,在统一规划下有序进行,加强各地之间的综合协调,在交通设施的布局、走向、等级标准和建设时序等方面协调配合。铁路方面,积极推进长江三角洲、珠江三角洲、京津唐等城市密集地区城市之间的快速轨道交通建设,实现城际交通“公交化”。公路方面,重点建设连接区域内大中城市、主要港口、机场的高等级公路,重视快速与常速交通线路的衔接与分工。在加强轨道和公路网络化建设的同时,充分挖掘水运、港口和航空潜力,推动区内各机场、港口间的分工协作,进一步优化区域交通系统,建立各种运输方式联运的、快速高效的综合交通运输网络。加强交通枢纽建设,在核心城市外围建设一批次级交通枢纽或地方交通中心,进行分工与协作,实现区域交通运输网从“单中心放射式”向“多中心网络式”的转变。同时,要以构建大交通为目标,通过铁路、航空、港口、国家主干道以及交通枢纽的建设,强化城市密集区广域交通系统,加强对外联系,完善各城市密集区之间以及与各大经济区之间的交通运输,形成便捷的现代化对外交通运输网络。

  (六)加强区域生态环境建设,联合整治区域性环境问题

  城市密集区人口、产业和城镇密集,对生态环境干扰大,生态环境问题涉及范围广、影响大,如果各城市不注意处理好生态环境的保护,会导致城市之间的相互污染和整个区域生态环境质量的下降。这一问题在我国各城市密集地区已经表现得十分突出。因此,加强生态环境保护,对于保证城市密集区及各城市的可持续发展尤为重要。

  首先,必须统一规划区域生态环境保护,强化区域生态环境的统一管理,建立和完善重大环境质量预警、监测和信息反馈系统,加大环保执法力度,在管理体制上保障区域环境的共同维护、联合治理,形成区域生态环境保护的整体效应。

  第二,联合对区域性环境污染问题进行综合治理,共同保护区域水环境和大气环境。对区域水资源利用和水源地保护进行统筹规划和严格管理,抓紧治理污染严重的河流、湖泊,明确规定区域内各主要河流在各地出境时应达到的水质标准。实施大气污染物排放总量控制以及重点城市的排放量控制计划,加大产业结构调整力度,优化能源结构,改进资源利用方式,推广先进的除尘、除烟气等环保技术,遏制大气环境质量下降的趋势,逐步改善区域大气环境质量。

  第三,建设和保护绿色开敞空间系统,大力保护生态敏感区。严格控制各城镇间沿交通走廊的无限扩展,保证城镇间以农业景观为主的包括乡村、农田、水网、丘陵等用地组成的绿色空间和开敞空间的存在,切实保护各城市间必要的绿色间隔。大力保护包括水源地、水源涵养区、河流、湿地、自然保护区及规划用来阻止城市无序蔓延、防止城市居住环境恶化的生态绿地等生态敏感区。

  第四,加大生态工程建设,提高区域生态系统防御自然灾害的能力。重视区域洪涝灾害防治,按照各流域治理规划,加大对河流、湖泊的治理力度,提高城市密集区防灾减灾的能力。

  (选自《首届中国经济论坛论文集》)


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