政府治庸试水企业化管理

　　本报记者　曾妮

　　从上世纪80年代起，一场旨在改革政府行为模式的行政改革浪潮席卷欧美，催生了新公共管理理论，政府仿企业化是西方众多行政改革理论中的一种。明确岗位责任、制定业务流程、实行责任倒查、细化绩效考核，这些企业化的管理方式，今天正在为中国的行政管理所借鉴。

　　在掀起“责任风暴”的深圳，一场“行政企业化”的旋风正在悄悄刮起。

　　10月21日，深圳市委、市政府发布了《关于在全市掀起“责任风暴”实施“治庸计划”加强执行力建设的决定》(以下简称《决定》)。《决定》强调要实行“五化”：责任主体明确化、部门责任法定化、岗位责任具体化、责任层级清晰化、责任链条无缝化。《决定》还指出，要建立并实施责任倒查制。对于造成重大损失和严重后果的决策失误，“一把手”要负主要责任。

　　深圳市劳动局公务员老王在通读《决定》后，不禁惊叹：“这样管政府，有点企业的意思了！”上周，在市法制办一个内部学习会议上，市法制办副主任徐友军旗帜鲜明地提出试行“行政适度企业化”，认为只有在行政体制上进行改革，才能使“治庸”突破道德说教。

　　深圳市社科院研究员杨立勋教授指出，政府企业化在“责任风暴”中的体现，首先是将企业的成本效益意识引进政府管理，建立绩效考核制度；其次是引入企业“顾客至上”的观念，形成“人民群众至上”、“纳税人至上”的观念，建设责任型、服务型、低成本、高效率的政府；第三是像企业那样明确每一个岗位的责任，借鉴企业的“问责制”、“埋单制”。

　　实现责任“无缝链接”

　　“就像流水线上的每一个岗位都有其具体的责任，政府不仅要明确每一个岗位的责任，还要有一条责任衔接的流水线。”

　　当了10年公务员，老王有一个体会：在机关里干多干少一个样，有的时候干多还不如干少，因为干得越多，责任就越大。有的年轻人一进单位就暮气沉沉，也正是感染了这种不良的气息。“治庸要找到病根，仅从内部进行道德说教而不改良体制是不行的。”

　　老王所在的科室有6个人，以前6个人之间并没有明确的分工和责任划分。常发生“一件事要不谁也不管，要不大家一齐上”的情况，出现问题后，又不知道该找谁负责，往往只有部门领导“背黑锅”。这些天，老王正在给科室里6个人制定职位说明，“如果能真正实行，这绝对是件好事。”

　　按照《决定》的要求，深圳市各区政府、各行政单位正在分头制订内部岗位职责说明书。罗湖区即将制订的职位说明书，包括各级领导和公务员的岗位基本情况、基本职责、工作流程和需要的关键才能等内容，明确每个岗位如何履职尽责，以及失职失责的责任代价。深圳大学管理学院公共管理系副教授汪永成说：“职位的职责，是根据政府职能分解的，岗位职责具有一定的刚性，公务员必须履行与其岗位相应的职责。”同时，要实现责任“无缝链接”，打造责任的“闭合线路”。深圳社科院研究员杨立勋教授说：“就像流水线上的每一个岗位都有其具体的责任，政府不仅要明确每一个岗位的责任，还要有一条责任衔接的流水线。”

　　《决定》指出，界定部门职责要以“权责相称”为原则。深圳市法制办副主任徐友军认为，最应该引入的是企业“分散决策、分散负责”的机制。徐友军说：“政府机构及权力分布呈金字塔形状，权力过分集中，职、责、权三者分离，管事的人对自己主管的工作无权作出最后决定，造成效率低下。企业的部门经理、生产线管理者以至员工，有权对自己主管的事务作出决定，并同时承担相应的责任，这种扁平式的管理体制提高了解决问题的效率。”

　　建立“成本—收益”评估机制

　　“政府行为不以盈利为目的，以实现政策目标为主，导致政府许多活动不考虑成本，实际运转费用大大超过社会所应支付的费用。”

　　某些部门预算到了年末总是用个精光，有公务员道出其中的奥妙：如果今年的预算不用完，到了下一年，市财政局就会认为批的预算多了从而削减该部门的预算，因此千方百计也要把钱都用掉。

　　徐友军说：“政府行为不以盈利为目的，以实现政策目标为主，导致政府许多活动不考虑成本，实际运转费用大大超过社会所应支付的费用。”他建议，在政府部门实行“成本—收益”机制，对政府实施的公共项目进行成本—收益分析，把一个政府投资项目所获得的社会效益与为此而发生的各种成本进行绩效评估。

　　《决定》指出：“公共财政支出到哪里，审计就到哪里；公共服务提供到哪里，绩效评估就到哪里。”今年深圳福田区将率先在全国配合国家行政学院进行政府绩效评估体系试点，建立政府绩效评估体系，这在全国尚属首次。深圳市监察局也正在与有关部门共同研究建立“行政效能综合评估指标体系”，把行政成本和行政效率的标准量化，结合电子信息技术手段，对政府行政成本和行政效率进行经常性、制度化的综合评估和监督。

　　“成本—收益”机制落实到公务员个人身上，就是绩效考核。推行行政“埋单制”，绩效考核成绩就是公务员要“埋”的“单”。以往的公务员的年末考评，只是简单的“定性”而非“定量”、“定质”，合格或不合格基本不能作为提拔干部的标准。但如何建立公务员个人的绩效考核机制，一直是一个难以解决的问题。公务员老王说，业务性岗位的公务员，其绩效可以量化，但是一大部分行政性岗位的公务员其工作是无法量化的，目前考核他们的最好办法，还是看其完成岗位任务的情况。

　　树立“市场中的政府”观念

　　“政府是市场中提供公共管理和公共服务的机构。政府可尝试引入竞争机制，在只能由政府部门提供公共产品和公共服务的领域，鼓励不同政府部门就提供统一产品和服务展开竞争。”

　　造成公务员“庸”的病根之一，就是缺乏竞争。深圳某政府部门负责人毫不避讳地指出，政府机构具有天然垄断地位，“独此一家，别无分店”，顾客不能“货比三家”，也就无法形成促进政府提高服务质量和办事效率的外部竞争压力。另一方面，政府官员终身受雇，缺乏提高行政效率的压力；职务升迁是政府官员少有的提高行政效率的压力之一，又因机会有限且升迁制度缺乏公开透明，而大大降低。

　　徐友军认为，政府必须树立“市场中的政府”观念，政府在某种程度上是市场中提供公共管理和公共服务的机构。政府可尝试引入竞争机制，在只能由政府部门提供公共产品和公共服务的领域，鼓励不同政府部门就提供统一产品和服务展开竞争。

　　汪永成副教授认为，造成市场中企业高效率的根本原因，不仅在于竞争，更在于竞争背后的“淘汰”。要真正达到提高政府行政效率的目的，政府应尝试引入淘汰机制。公务员一进了政府部门就像进了保险箱，终身不会被解雇，在这种体制下很难不产生惰性。徐友军也提倡大规模推广政府雇员制，以合同制公务员逐步取代部分终身制公务员，对那些不能达到岗位要求的公务员可以及时解聘。

　　广东一家中型企业的管理中层干部王先生认为，政府通过适度企业化，可以在一定程度上解决政府内部职责不清、架构不明、忙闲不均的问题，但政府毕竟不是企业，前者追求的目标是多方面的、功能是多元化的，而企业的目标只有一个——追求利润的最大化。因此协调政府行为，比企业要复杂得多。

　　汪永成副教授也指出，政府不能像企业那样，只追求效率、利益，不讲求公平。“政府企业化”，指的是政府运行方式的适度企业化，而不是目的的企业化。

　　图：

　　11月7日，星期一。深圳市政府行政大厅里一片繁忙的景象。何俊　摄

　　接近中午办事的高峰期，行政大厅依然次序井然。追求办事的高效和秩序感，是政府办事机构的职责。　何俊　摄