工业反哺农业法律如何助力

　　今日关注

　　本网记者 钟鞍钢

　　 应该制定农业投入法

　　 教育投入责任要明确

　　 建立新的土地征用制

　　 农业保险制分担风险

　　 制定合作经济组织法

　　“明年我国将全面取消农业税”被媒体称为“农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变”的一大信号。日前，记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊等有关专家，专家们从现阶段法律如何推进工业反哺农业、统筹城乡发展等方面发表了看法。

　　“工业反哺农业，其实质就是要处理好对农民的“取”与“予”的关系，改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位。”韩俊告诉记者，我国人口60%以上居住在农村，农业劳动生产率低，农民的生活水平，农村教育、科技、文化和卫生等事业的发展水平也明显落后于城市。因此，实行工业反哺农业，不仅与我国工业化所处的发展阶段有关，更是由我国农业和农村发展所具有的特殊性和复杂性所决定的。

　　加紧制定农业投入专门法律

　　[数据说话]据国家统计局统计资料和有关部门的调查显示，2003年全国10省市财政支农支出占财政总支出的比例均下降了3个以上百分点，最多的下降了6个百分点。有的省市占人口多数的农村地区只能得到不足10%的基本建设投资。

　　[观点精粹]国家对农业的支持与保护还缺乏具体的可操作的条例和细则，要尽快以农业法为基础，专门制定农业投入法。

　　韩俊告诉记者，农业投入是解决“三农”问题的核心措施之一，但是我国除了农业法中有“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的原则要求外，国家对农业的支持与保护还缺乏具体的可操作的条例和细则。

　　韩俊认为，除了按照农业法的要求，确保财政支农资金增长幅度高于财政经常性预算收入增长幅度外，还应抓紧研究制定更加具有约束力的法律，从而在法律和制度层面上保证政府支持与保护农业的政策措施落到实处。要尽快以农业法为基础，专门制定农业投入法。在农业投入法中，应当明确各级政府在农业方面的事权和财权，并要求各级政府严格按照职责的划分对农业进行投入。要严格执行预算法，在财政决算过程中，如果发现有挤占和挪用财政支农资金的县乡，应追究相关当事人的责任。

　　改革不合理的教育投入体制

　　[数据说话]根据2005年春节有关部门对近2000个农户的实地访谈调查，一个小学生的全部教育支出每年平均为1302元，一个初中生每年平均为1826元，一个高中生或中专生每年平均为4674元，一个大学及以上的学生每年平均为10242元。每个家庭的教育开支平均值为5975元。从农户支出结构上看，生产性支出所占比重并不是很高，还不到30%，而农户的生活性支出占到总支出的75%以上。在生活性支出中，教育支出占到总收入的30%，这成为农村家庭的最大支出。

　　[观点精粹]省级以上政府农村义务教育的责任不明确，基层政府教育负担过重，导致投入体制不合理，制约了农村义务教育发展。

　　韩俊对记者说，教育支出仍然是农民家庭的沉重经济负担。而目前制约农村义务教育发展的根本原因是投入体制不合理，主要是省级以上政府农村义务教育的责任不明确，基层政府教育负担过重，没有形成各级政府责任明确、教育投入稳定增长的机制。因此要加大中央政府和省级政府对农村义务教育的投入，加快实行免费九年义务教育制度。把在农村努力普及九年制义务教育、有条件的地区普及高中阶段教育、积极发展农村职业技术教育、建立完善的农村就业培训体系作为促进农村发展的一项最基础、最根本性的工作来抓。

　　农民因病致贫问题尚待解决

　　[数据说话]重庆市人大农业与农村委员会主任委员叶欣给记者提供了一组沉重的数据：重庆市农村人口每千人仅拥有病床0.8张；62%的农村人口只占20%的卫生资源；全市达到基本设备要求的乡镇卫生院不到15%。

　　据2004年有关部门的调查，农民一次大病的平均花费7000多元，这是一个家庭一年的全部收入。

　　[观点精粹]进一步完善新型农村合作医疗制度，解决农民因病致贫、因病返贫问题。

　　叶欣说，广大农民看不起病、看不了病和农民因病致贫、因病返贫现象严重存在。

　　韩俊说，中央已经提出，到2010年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度，农民人人享有初级卫生保健，主要健康指标达到发展中国家的先进水平。实现这一目标，中央和地方政府都要进一步增加对农村公共卫生体系的投入。要进一步完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，切实解决农民看病难、医疗费用高、医疗保障程度低的问题。

　　韩俊对记者说，还要完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式，在具备条件的地区，要加快建立农村最低生活保障制度。在有条件的地区，将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合，建立和完善农村社会养老保险制度。

　　降低入城门槛实行同等待遇

　　[数据说话]专家预测，未来20年，我国将处于城镇化加快发展时期。到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。目前，在我国加工制造业、建筑业和服务业的从业人员中，农民工已分别占68%、80%和50%。而据权威部门统计，近十多年来，农民工工资收入基本上没有提高。珠三角地区一般农民工工资12年间仅提高了68元，扣除物价上涨因素，实际是负增长。

　　[观点精粹]在大中城市的农民只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，应给予办理城镇常住户口，并且在子女就学、公共卫生、社会保障等方面享有与当地城镇居民同等的待遇。

　　韩俊说，总的来看，当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响。农民工合法权益受到侵害的问题比较突出，他们的工作环境恶劣，劳动强度大，特别是拖欠和克扣民工工资的现象比较普遍；一些地方继续为农民融入城市设置了过高的门槛，农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出。

　　韩俊说，解决这些问题，就要调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的条件。在大中城市的农民只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，应给予办理城镇常住户口，逐步实行以居住合法、固定职业为户口准入条件。农村居民在城镇落户后，在子女就学、公共卫生、社会保障等方面应享有与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。

　　用法律保护农民土地权益

　　[数据说话]来自河南省人大常委会农村工作委员会的数字显示，1986年到1998年，河南省每年大体征用集体土地4000到5000公顷；1999年到2004年6月，平均每年征地6950公顷。韩俊说，据估计，目前完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000至5000万人。

　　[观点精粹]低价征地严重损害农民利益，要进一步提高现有征地补偿标准，严格控制公益性征占用农村土地。

　　韩俊告诉记者，目前低价征地成为损害农民利益的最突出问题，成为新时期“以农养工，以乡养城”的一种新形式。征地范围过宽，土地转为非农地过程中的收益分配不公平，这些都严重侵犯了农民的权益。因征地问题引发的社会矛盾不断加剧，群体性事件时有发生。因此，要着眼于控制耕地征占规模，改革现行的征地制度。

　　叶欣建议，要研究制定新的农村土地征用制度，严格区分公益性和经营性建设用地，明确政府征地的权限和范围，严格控制公益性征占用农村土地；进一步提高现有征地补偿标准；在征占农村土地的过程中，应留出一部分土地让农村集体自主开发，或者实行“以土地换社保”、“以土地换股份”、“以土地换工作”的政策。

　　放松借贷限制建立保险制度

　　[数据说话]根据有关部门对2000个农户的问卷调查，63%的农户都有借款需要，从亲戚朋友借款的占58%，从农村信用社借款的占37%。根据调查推算，目前大约只有25%的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。农户从农村信用社获得3000元以下、3000到5000元的小额借款困难不大，但5000元以上的借款信用社能够满足的就比较少，而农户5000元以上的借款需求还是很大。

　　[观点精粹]正规农村金融机构服务不到位问题相当突出，应该适当降低农村金融市场的准入门槛，并建立农业保险制度。

　　韩俊告诉记者，亲戚朋友之间的私人借贷仍是农村资金融通的主要渠道，正规农村金融机构服务不到位问题仍然相当突出。调查结果显示，一些个体工商户和种养大户扩大再生产的资金需求量比较大，很多农户由于信用社贷款额度的限制而不得不向亲友再借款，如果不能借到则不得不缩小经营规模。

　　韩俊认为，应该适当降低农村金融市场的准入门槛，发展、培养民间金融机构，放宽民间资金进入金融业的限制。此外，建立农业保险制度，分担农村金融机构的贷款风险也是当务之急。

　　制定农民合作经济组织法

　　[数据说话]据农业部门统计，目前各种类型的农民合作经济组织仅14万多个，平均每个合作组织的销售收入才2.8万元。

　　[观点精粹]尽快制定农民合作经济组织法，在法律上明确其财产关系和责任形式。

　　韩俊告诉记者，目前农民在生产前签订购销合同(订单)的不多，多是先生产产品，再寻找收购者。农民合作经济组织的发育和成长相当缓慢，农民专业合作经济组织在工商登记中尚未取得单独的法人地位。因此，将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少或化解市场风险，是亟待解决的一个重大政策问题。

　　韩俊提出，要尽快制定农民合作经济组织法，在法律上明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农民专业合作经济组织的扶持政策。

　　河南省财政支农情况及比例表 单位：万元 1978年 2004年 1998年 276700 3573000 8779000 财政总支出 支农支出 526000 282838 38296 支农占总支出的比例 5.99% 7.92% 13.84% ┬ 河南省农村劳动力流动情况表 单位：万人 1998年 1978年 2004年 4700 4067.2 农村劳动力总量 转移总量 445 1411 国家对河南省教育方面的投入情况表 单位：千元 财政拨款 教育费附加 基建拨款 学校类别 农村 计 地方 城市 其中：事业费 计 一九九八年 1724090 1692424 初级中学 111647 19722 741888 623949 6292 80132 2214733 2075 816291 734084 19425 普通小学 2269203 二○○四年 初级中学 20393 5184 458791 404283 普通小学 600751 694497 19674 7929 国家对河南省卫生方面的投入情况表 单位：万元 1998年 2004年 1978年 3169 36495.7 12874.31 农村医疗投入 城镇医疗投入 4027.5 19253.85 40435.3 数据来源：河南省人大常委会农村工作委员会

　　（责任编辑：徐艳丽）