能源立法需要“顶梁柱”

　　作为世界第二大能源生产和消费国，长期以来我们对能源问题过分倚重政策调整，能源战略也缺乏国家意志和国家强制力方面的体现。尽管煤炭法、电力法、可再生能源法等单行法已相继出台，但一部基础性地位的能源法的缺席，仍然使我国能源开发和利用中的一系列重大问题缺少法律依据，缺少国家强制力的保障。

　　法意

　　叶荣泗 中国电力企业联合会专职顾问、中国法学会能源法研究会会长。

　　本网记者 陈晶晶

　　国家能源办、国家发改委、国务院法制办日前专门召开能源法起草工作座谈会，中国电力企业联合会专职顾问、中国法学会能源法研究会会长叶荣泗作为应邀专家在会上作了专题性的发言。今年8月，他写的“美国新的能源政策法及对制定我国能源法的建议”，引起了国务院有关部门的重视。

　　日前，叶荣泗接受了本网记者专访。

　　少了“顶梁”法，诸多能源问题无解

　　目前我国能源领域，主要有《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》和今年年初全国人大常委会通过的《可再生能源法》，以及一大批行政法规和地方法规。现行能源法律法规主要以专业性单行能源法规为主，计划经济色彩的部门立法特点突出，而且配套的法规还相当不完整。

　　“就已有的立法现状而言，我认为能源法体系的框架雏形已基本构建起来，但整个框架有了，主干顶梁的却还没有，”叶荣泗说，“我们既需要专业性的单行法，也需要基础地位的能源法，有些全局性、战略性的问题，单行法再修改也改不出来，解决不了的。”

　　叶荣泗具体分析说，现有能源法律法规中，有一些法条不仅不适应改革需要，甚至成为改革的障碍，除了《可再生能源法》外，其他法都需要修订。没有基础性的能源法，单行法律的修订也缺乏统筹协调，进展也十分缓慢。

　　在能源安全和石油储备方面，我国自1993年成为石油净进口国，此后进口依存度不断增大。但能源安全和石油储备活动中的诸多法律关系至今没有相应法律依据，修订现有单行法律无法解决这个问题。我国的能源战略同样缺乏国家强制力的保障。

　　能源资源的开发和保护，也存在各领域单行法无法有效解决的问题。一方面是煤炭等能源资源的穷挖滥采和能源领域的无序建设，一方面是优化能源结构特别是优化发电能源结构的低成效。比如水电开发应当是21世纪前20年需要优先开发的清洁可再生能源，可是具体如何“优先”，如何“大力”，如何“积极”，没有人说得很清楚，其重要地位和开发活动的许多方面没有法律作出明确规定。

　　“很多问题需要一部能源法来解决，否则很多工作会因为部门意见不同、中央地方意见不同等就搁浅拖延了。”叶荣泗认为。

　　能源法既要对内“补漏”又要对外“衔接”

　　叶荣泗建议说，基础性的能源法名称上可以就叫做能源法，或者叫做《能源法通则》。他认为，设想中的能源法应该能为单行法的制订或修订提供法律依据，提供统一的指导思路，同时要补充单行法的“漏洞”，对全局性战略性的问题进行“补漏”。能源法还要能协调整个能源法体系与外部法律体系的关系，比如资源法、环境法体系等，相互衔接好不同法律体系，为解决我国的能源问题提供法律保障。

　　据了解，能源部在1993年撤销以前，曾组织过能源法体系建设的研究，当时主要意见认为既要搞能源基本法，同时也要搞电力法、煤炭法、石油天然气法等单行法。能源部解散后成立了各个能源专业部门，1998年能源专业部门也撤销了，能源管理更加分散，各单行法陆续出台，能源法却一直搁浅了。

　　“我们现在搞能源法，和1993年以前讨论能源法时面临的环境已经很不同了，”叶荣泗说，现在我们的能源生产和消费规模都居世界第二，市场经济体制框架初步建立，新的形势给能源法制订工作提出新的要求。

　　叶荣泗介绍说，讨论已基本达成共识的是，希望能通过制订能源法，达到保障能源供给，促进能源开发，优化能源结构，维护能源安全，规范能源利用，加强能源合作的目的。重点要解决的问题包括：明确我国总体能源发展战略；确立能源行业各单行法律的立法指导思想和基本原则；确定能源规划的法律地位；提高能源综合利用效率；确认能源管理的各项政策制度；保障能源安全；规范国际交流等。

　　建议国务院直接领导，争取两三年内完成立法

　　“制订能源法的难度一定是非常大的。”叶荣泗认为，能源法的制订直接关系到我国整个能源管理体系和制度的规范和调整，涉及方方面面的利益协调，难度可想而知。

　　叶荣泗说，难度大有很多方面的原因，包括如何处理能源法本身和现有单行法的衔接，双方如何定位；实现能源有效管理中的部门职责权利如何划分和协调，其中还涉及到公共利益的问题；如何协调中央与地方的关系问题；如何解决创新中涉及的体制改革问题等。

　　“在我国起草法律一般要部门牵头，能源问题涉及这么多部门，几个部门一起牵头协调起来也会比较困难，”叶荣泗说，“建议国务院直接组织领导，全国人大有关机构提前介入，统一协调，这样能促进能源法在两三年内出台。"

　　（责任编辑：奚天宝）