对当前城市房屋拆迁补偿与安置制度的思考与完善

　　[内容摘要]：随着城市建设的发展和拆迁工作的开展，房屋拆迁中存在的问题主要集中在被拆迁人的利益保护方面，法律法规的不完善和具体操作的不细致导致矛盾的激化，影响社会的稳定。笔者认为在此方面除了修订和完善相关的法律法规以外，把条文性的规定如何细化到具体的拆迁补偿与安置的工作中去更为重要。

　　[关键词]：城市房屋拆迁 补偿 安置

　　随着市场经济体制改革的深化和城市化进程的加快，因拆迁引发的社会矛盾愈来愈严重，不仅给城市居民的切身利益带来巨大损害，也影响了城市建设和社会稳定，更关系 到改革和发展的大局。原有的《城市房屋拆迁管理条例》已渐渐不能适应时代发展的需要，为了更好的规范城市房屋拆迁行为，国务院于2001年6月13日颁布了新的《城市房 屋拆迁管理条例》，对原条例中的相关条款作了适当修改，并明确规定了房屋拆迁补偿 的对象、方式、补偿标准及其它相应内容。

　　新《条例》明确被拆迁人为房屋的所有人，拆迁补偿的原则是对房屋所有人进行补偿 ，兼顾对使用人的安置。拆迁补偿的方式有两种，可以实行货币补偿，也可以实行房屋 产权调换。货币补偿作为主要方式。新《条例》规定了拆迁货币补偿标准确定的基本原 则——等价有偿，采取的办法是根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房 地产市场评估的办法确定。新《条例》还规定，被拆迁人可以选择补偿方式。但是选择 权要受以下两种条件的限制：一是规定了拆迁非公益事业的附属物不作产权调换，拆迁时被拆迁人只能选择货币补偿；二是被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，只能实行产权调换，被拆迁人不能选择货币补偿。[1]

　　尽管政府在房屋拆迁方面已制定了相应的行政法规，但百密终有一疏，情况在不断发 展变化，经过实际工作的检验发现新《条例》尚存在不足之处。

　　首先，该行政法规与相关上位法的有关规定相违背。《条例》第十六条与第十七条条 款一是以行政裁决的形式强制干预了民事主体之间合同订立，代替了民事法律关系中合 同当事人对各自权利的意思表示；二是以行政法规的形式规定了公民私有财产所有权的 强制性处置，《立法法》第八条规定“对非国有财产的征收”只能制定法律，公民的住 宅显然是属于公民的私人财产，而通过行政法规的形式规定对公民私有财产的处置明显与《立法法》的规定相背离，因此《条例》第十六条、第十七条的规定至少与《合同法 》、《民法通则》以及《立法法》的相关规定相抵触。

　　其次，没有区别对待为社会公共利益目的的拆迁和纯商业目的的拆迁。房屋拆迁有为 公共利益的拆迁，也有纯为商业利益的拆迁，但目前的立法没有将两者区别对待。梁慧 星认为围绕着拆迁问题出现的一些矛盾和对抗，其主要症结在于国家征收制度被滥用。国家征收是指国家强行取得公民的财产。但不可忽视的是，公民对自己的合法私有财产享有不受侵犯的权利，因此，使用国家征收制度必须要有严格的条件限制：第一，必须以社会公共利益为目的；第二，必须遵守法定程序；第三，必须给予公正补偿。[2]在许多国家，商业用地是绝不能采用国家征收的办法取得的，而在我国，目前不论是公共利益用地，还是商业利益用地，往往都打着公共利益的旗帜，采取国家征收的办法，补偿标准以定得非常低，这就难免引发矛盾和冲突。因此，对于公益性拆迁之外的商业 拆迁，应结合城市发展的需要来看待其正当性，并用必须依照商业模式而非现在的公益 模式来拆迁，在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿，决不能像现在这 样让开发商大饱私囊。

　　第三，对私有财产的保护不够和不尊重私有财产权。拆迁实际上应该是拆迁人对被拆 迁人财产的购买，拆迁过程是被拆迁人非主动的让渡财主，因此，我们不能把拆迁建立 在对私有财产的侵害上，而在我们长期的拆迁历史中恰恰忽视了这个问题，钱明星认为 现在有的房屋拆迁是一种大规模的、有组织的对私人财产权的侵犯，不但直接侵害了私人财产权，而且也引发了社会极大的不稳定，破坏了人们对法治的信心。[3]因此此次修宪对私有财产进一步强化，既体现了国家的重视，也反映了人民的意愿。拆迁补偿 到位是私产保护的关键，依法补偿是拆迁人应尽的义务，无论是货币补偿还是房屋补偿，都要确保到位。[4]冯俊认为财产权利不仅仅是物化的价值，人格化的财产权利必 须被同时强调。财产权首先是占有权。无论建设项目如何必要，政府在收回国有土地使 用权前，应当有告示程序，征得原国有土地使用权人的谅解和同意。[5]

　　第四，政策法规中政府角色定位不正确。房屋拆迁，实际上涉及到房主、政府和开发 商三方的主体利益，但目前的立法着重保护政府和开发商利益。由于行政权利的介入，加之有关拆迁补偿和安置都是由开发商一个人说了算，无论被拆迁人同不同意都得拆，严重侵害了被拆迁人的利益。[6]

　　第五，《城市房屋拆迁管理条例》中关于补偿安置的规定尚有诸多不合理之处。它闭塞了被拆迁人获得民事救济的渠道。依据《条例》中规定，被拆迁人不满开发商提出的 补偿安置方案时，开发商可以申请房屋拆迁管理部门裁决，若房主不服，其只能就此裁 决向法院提起行政诉讼，而不能以开发商为被告提起民事诉讼。但在行政诉讼中，法院原则上只审查行政行为的合法性，不涉及合理性。因此，这对房主十分不利。

　　随着各地旧城改造力度的加强，城市房屋拆迁所引起的裁决、复议、诉讼及信访呈 上升趋势，所以，尽快修订、增补现行的城市房屋拆迁的法规、条款刻不容缓，有效地 对城市房屋拆迁安置工作依法规范管理，更好地保障被拆迁人的合法权益已迫在眉睫。 笔者认为以下几个方面值得关注：

　　一、房屋拆迁立法应将出于商业目的与出于社会公益目的的拆迁区别开来，对出于商业目的的拆迁应确立特别的程序和原则。

　　1、拆迁活动直接涉及被拆迁人重大的财产权益，行政机关在作出拆迁许可的决定前， 应当充分听取被拆迁人的意见，使被拆迁人有机会充分表述其意思，并表示其利益请求 ，以保证拆迁行政许可的作出符合多数人的愿望和利益。在拆迁实践中，被拆迁人抱怨 最多的是拆迁事宜完全由政府甚至开发商说了算，被拆迁人根本没有表达自己意见的机 会，等于政府暗地里把被拆迁户的房屋卖给了开发商。因此，我认为可以适当修改拆迁条例，在涉及被拆迁人财产权益的拆迁活动中，特别是立项、规划等环节，借鉴《行政 处罚法》中的方法，引入听证制度，充分保障被拆迁人的参与权利。房屋拆迁决定中听 证的参加主体应当包括：一是当事人及其代理人。它是指与拆迁决定有利害关系的拆迁 人和被拆迁人。由于房屋拆迁牵涉面广、人数众多，可以由当事人推举代表参加听证，同时，为了帮助当事人了解房屋拆迁法律法规，还应允许当事人聘请律师参加听证。二是拆迁案件调查人员。三是其他听证参加人，包括鉴定人、翻译人等。听证意见的归纳 ，同时也是行政机关指导拆迁人合理确定补偿安置方案，减少拆迁阻力，实现拆迁当事 人利益均衡的重要手段。

　　2、对价格评估机构进行清理整顿，确保评估结果的公正性。

　　目前，我国房地产评估事务所绝大多数由政府职能部门的二级机构发展而来，虽 然形式上脱了钩，但在人、财、物等诸多方面仍有千丝万缕的联系，加之土地开发商与 评估事务所的关系密切，土地高价低估现象十分严重。

　　被拆迁人对评估事务所缺乏选择权也是导致评估不合理、不公正的重要原因。虽然有些地方已着手进行改革，但绝大部分地方评估事务所由于种种原因仍然进行上垄断经营 ，由哪一家评估事务所评估仍然由政府或部门指定，被拆迁人事实上无法选择。因此各地应当尽快引进竞争机制，确保被拆迁人有权自主选择评估事务所。另外,评估的范围、货币补偿基准价格的确定以及评估方法都会对评估结果产生重大影响，我国相关规定很不健全，同时，由于城市拆迁由政府包揽，评估结果受政府影响很大，绝大多数不 能反映房屋的真实价值，被拆迁人损失严重。[7]

　　笔者认为,针对上述问题，应当尽快对评估机构进行清理整顿，使评估机构与主管部门 在人、财、物上彻底脱钩，并从法律上明确管理部门与评估机构的关系；建立健全被拆 迁人对评估事务所的选择机制，拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定，取消由开发商聘请评估机构来评估的做法，采取公开，公正的程序如招标等方式来选择评估机 构，保障公正评估。

　　3、建立拆迁安置补偿费用专项监管制度，切实保证被拆迁人的补偿金及时足额到位， 同时加速建立有效的监督机制。

　　4、取消对商业拆迁中的行政裁决制度，未经法院判决，不得强制拆迁。在房屋拆迁问 题上，被拆迁人与拆迁人是平等的民事主体，行政权力无权直接介入。即使政府为了公 共利益进行拆迁，做出强制拆迁的决定权也在法院，而不在各级政府手里。因此，必须 让行政权力退出房屋拆迁领域。房屋拆迁主管部门只能承担行政监督管理职能，而不能 参与市场运作，直接充当拆迁人或接受委托实施拆迁，介入拆迁人和被拆迁人补偿安置 问题等。

　　5、政府应强化对开发商的管理，除检查规划、立项等工作外，对拆迁人与被拆迁人之 间的纠纷应发挥协调作用，但不应对被拆迁人作出强制性的行政决定。

　　二、目前的房屋拆迁条例，只注意到了被拆迁人的房屋所有权，而忽视了被拆迁人的 土地使用权，从法律上讲，土地使用权是对应于土地所有权的一种物权[8]，政府在 征用或收回土地使用权，开发商开发土地时应充分保护被拆迁人享有的土地使用权，尽快改变对依附于房屋所有权的土地使用权被无偿剥夺的不合理状况，作价补偿时，应考虑土地的价值因素，置换地段区位时，以合理的土地评估价，给予被拆迁人合理的经济 补偿。

　　三、城市房屋拆迁安置属民事范畴，应遵循“有偿”、“公平”、“平等”的原则，最大限度降低当前拆迁安置工作中存在的拆迁人与被拆迁人经济利益和法律权利上的不平等因素。

　　四、建立配套的、完善的司法救济途径。司法制度对人们利益保护是一道最后的防线 ，没有了这道防线，人们在别的地方寻求救济的可能性就不大了。对待拆迁中发生的不 公正现象，司法机关应该考虑司法的作为问题。

　　可以相信，随着城市房屋拆迁安置工作的不断深入，拆迁安置工作中存在的现实问题 和矛盾更会引起各级地方政府的关注，对城市房屋拆迁补偿与安置的各项法规条款进行 及时、有力的修订和增补，使现行的各项法规、条款更趋完善，更能做到动之以情，晓之以理，使被拆迁人的合法权益得到全面充分的保护，推动城市房屋拆迁安置工作更好 地为城市建设服务。

　　参考文献：

　　（1）《城市房屋拆迁管理条例》 2001年6月13日颁布

　　（2）《遇事找法——房屋拆迁、补偿与安置》 中国法制出版社

　　（3）《新拆迁补偿安置规定详解》

　　（4）《商业用地不得动用国家征收制度》 梁慧星

　　（5）《房屋拆迁权的滥用和预防》 蒲杰/余斌 《现代法学》2002年第四期

　　（6）《房屋拆迁：如何保护私人财产》 钱明星

　　（7）《依法规范城市房屋拆迁》 无忧房网 2004-04-03

　　（8）《正确处理城市房屋拆迁中效率与公平的关系》 冯俊 法制日报

　　（作者单位：江苏省睢宁县人民法院）

　　来源：中国法院网

　　（责任编辑：奚天宝）