居住证“集体”亮相郑州城中村

　　居住证如何办理？居住证是否面临违反《行政许可法》的尴尬？在搞好社会治安与

　　事件:郑州多个城中村要求外来人口持证居住

　　今年10月底，在郑州市金水区庙李镇著名的城中村——陈寨(同砦)，该村对外租房的房东们都收到了一份落款为“陈寨村委会庙李派出所陈寨警务区”的《通知》。该《通知》说:根据村规民约的规定，为了保障全村居民的人身安全，警务区开始办理流动人口陈寨村居住证。为了完成好此项工作，房东有义务通知每个房客前往警务区办证，对不配合工作的将按村规民约进行处罚。

　　该《通知》划出的需办证人员的范围是:16岁以上的流动人口。而办证需携带的除了身份证，还有10元人民币，其中5元是押金，5元是工本费。

　　不办证会怎么样？据陈寨警务区一名负责办证的工作人员说:“一个月后，村里的联防队员开始检查，没有居住证的人员不能在陈寨住，(甚至)还要罚款。”

　　这份《通知》很快搅动了约有6万流动人口的陈寨村。《通知》措辞的严厉和房东们传达“精神”时的严肃，让许多外来人员紧张起来。通知下发后的几天内，他们纷纷赶往警务区咨询办证事宜，其中一些人已经开始交钱办证。

　　几乎在同时，金水区庙李镇管辖的庙李村、张家村等城中村，也以各自村委会和派出所驻村警务区的名义，向租住在本村的外来人员发出了内容大致相同的《通知》。另据记者了解，除了金水区，二七区不少城中村也开始进行同样的工作。

　　郑州市的城中村“不约而同”地加强了对流动人员的管理。

　　为了进一步了解办理居住证的程序和要求，记者于11月5日到8日对办证情况进行了更深入的调查。

　　11月5日，庙李派出所陈寨警务区，一位负责办证的女同志向记者介绍了办证的程序:先交10元，查验身份证真伪后，采集办证人员容貌(照相)和指纹，最后办理居住证。

　　同样是针对流动人员的证件，居住证与以前的暂住证有什么区别？“居住证是俺村自己办的。去年取消暂住证后，今年村里发生过凶杀案和多起盗窃案，公安机关破案时很困难，没有任何线索。”

　　一位来办证的“临时村民”问:“这个证究竟是公安让办的，还是村里让办的？”办证的同志犹豫了一下说:“是上级要求我们办的，这个证不是只有我们陈寨办，所有的城中村下一步都要办。”办证的同志还细心地提醒来办证的“临时村民”:“以前联防员比较少，现在已经增加到40多个，一个月后他们就开始查居住证，你们得随身携带，否则会有麻烦。”

　　11月7日，记者在庙李村警务区了解的办证情况与在陈寨了解的大致一样。负责办证的两名女同志告诉记者:“过一段时间会检查。”

　　据记者在陈寨村的随机调查，16位被访者都已经知道办证的事情。多数人表示虽然“很麻烦”，但还是会去办，少数人表示等开始查了再办。只有一位被访者表示如果被查，将考虑投诉，因为这种要求“不合法”。

　　郑州市“暂住证”停办将近一年，此时推出居住证，背后有何深意？在记者寻找这个答案之前，另一个问题却迟迟找不到答案。那就是，谁是居住证背后的“负责者”？这个看似简单的问题，记者得到的始终是模糊化的回答。庙李派出所所属的陈寨、庙李村警务区相关办证人员告诉记者“是上级”。而“上级”郑州市公安局户政处和金水区公安分局治安科却表示:“没有听说过，不可能是我们让搞的。再说了，暂住证制度已经在郑州取消了，我们怎么可能违反规定呢？”

　　庙李派出所一位警官回答得更干脆:“这是他们村自己搞的，与我们公安方面没有任何关系。”

　　记者随后就此问题向金水区委区政府和庙李镇的相关部门求证，得到的回答基本一致:“不是我们组织的，你们是不是到派出所了解一下？”

　　背景:有限的城中村警力配置和流动人口管理困难的现实矛盾

　　虽然几经周折记者也未能找到要求办理“居住证”的“上级”，但在采访中，讳莫如深的居住证其存在的合理性却屡被强调。

　　金水公安分局的几名社区民警对此体会很深，也很忧虑。一名长期负责社区治安管理工作的民警告诉记者，郑州市公安局目前对城中村的警力分配是每个村3～5名民警，而现在城中村的流动人口都在万人以上，寥寥三五名民警要想做到对每个房东、每个房客的情况了如指掌，几乎是不可能的。虽然有协管员配合抓治安工作，但目前国家对协管员的进出制度规定得特别严格，协管员数量也不充足。再加上协管员待遇问题无法解决，所以靠协管员帮助解决治安问题，并不现实。

　　一位社区民警坦率地将居住证与暂住证进行了比照。他说:“暂住证制度虽然有很多不足的地方，但在对流动人口的管理上确实有积极的一面。暂住证取消以后，按照规定，外来人口需要主动到辖区派出所进行登记，然而由于没有强制性措施，绝大部分外来人口是不会主动去派出所登记的。民警逐户上门登记，警力有限几乎不可能，这客观上造成城中村流动人口的管理成了空白。”

　　据这位民警介绍，今年以来陈寨村的案发率居高不下，与这种管理空白不无关系。而就在记者发稿前夕，金水区警方刚刚侦破了一起9月份发生在庙李村的入室抢劫杀人案。据金水区警方一份不完全统计显示:今年以来，该区80％的命案都发生在陈寨、聂庄、凤凰台等城中村和城乡接合部。

　　在居高不下的案发率和束手无策的管理现实双重“折磨”下，几位社区民警对陈寨等城中村“不约而同”开始办理居住证的做法都表示理解和肯定。他们认为，谁牵头组织不重要，重要的是这种做法能把流动人口的主要特征采集保存起来，做到对流动人口的系统管理。至于其中可能出现的问题，他们希望具体问题具体分析，不要否定其积极的一面。

　　现实:暂住证取消后”胜岗模式”未能弥补空白

　　改革开放后，流动人口管理的重要性在我国人口政策管理中的重要性日益凸现，上个世纪90年代初期，国务院和公安部曾先后就此问题发文，要求各省、市政府和公安机关做好流动人口的管理工作。随后，包括河南在内的许

　　多省份根据国家的文件精神制定了地方性法规。其中对流动人口实行暂住证制度成为管理的核心内容。

　　2004年以前，郑州警方一直通过为外来人口办理暂住证从而达到有效管理的目的。由于暂住证制度对外来人口居住的年龄、天数甚至环境做出了明确规定，所以组织警力集中清查外来人口，成为当时警方管理外来人口的另外一个重要内容。

　　2004年5月1日，经过5年多的修改和论证，备受关注的《行政许可法》正式颁布实施。该法对国家机关行政许可的设定条件，进行了极为严格的限制，暂住制度由于不符合该法所设定的行政许可条件，在法理上被彻底否定。

　　去年5月中旬，哈尔滨、武汉等城市相继宣布:“按照下位法必须服从上位法的规定，暂住证制度退出城市舞台。”在随后的3个月内，国内的绝大部分城市都纷纷宣布暂住证制度终结。

　　在《行政许可法》出台后全国多个城市选择高调取消暂住证的时候，郑州市选择了沉默。郑州市政府和郑州警方没有公开宣布废止暂住证制度，但也就此不再办理暂住证，不再组织大批警力清查城中村流动人员的暂住证。用业内人士的话说，郑州市对暂住证的态度是“冷处理，自消失”。

　　取消暂住证是法律要求、民心所指，但废止后没有相应的管理手段跟进，使得暂住证取消后的后遗症很快显现出来:城中村案发率居高不下。

　　今年年初，金水区公安机关和辖区办事处合作，曾尝试推出一种新的城中村管理模式——胜岗模式。该模式的管理核心是要求对流动人员的个人资料做到“四对照”，即辖区派出所电脑档案、片警(含协管员)、房东、展板(村中公开展示的资料)等对照一致。但该模式工作量大，需要大量人员投入，而警方在警力不足的情况下，只能寄希望于协管员的参与，但人数众多的协管员工资对警方和城中村来说，则是一个根本无力解决的难题。在这个难题没解决之前，“胜岗模式”几乎可与“不切实际”画等号。

　　居住证在此种背景下“应运而生”，是城中村自我管理的一种尝试，还是公安部门对现实无奈的一种“迂回策略”？

　　尴尬:城中村的村规民约于《行政许可法》无据

　　一面是现实的困境，一面是与法律的抵触。河南政法干部管理学院行政法教授冯举认为，按《行政许可法》对设定行政许可的主体和形式的规定，省政府以规章的法律形式设定许可只有一年的有效期限；市一级政府如果设定行政许可，必须通过人大颁布地方性法规方能设立，其他任何单位和组织都没有权利设立行政许可制度。

　　郑州市一些城中村里出现的以村委会、警务区联名要求办理的居住证，无疑与《行政许可法》的规定相抵触，而按村规民约设立行政许可，更是一种荒唐和缺乏法制精神的表现。

　　那么如何解决流动人口管理难的问题，冯举提醒说，法律对流动人口的管理不是没有规定，《行政许可法》和即将实施的《治安处罚法》明确规定:房东和租房人必须到公安机关登记、备案。冯教授认为，政府在对待流动人口管理难的问题上，应在法律框架内寻找解决方案，不能以现实的困境作为违法的借口。

　　□记者朱顺忠文许俊文图

　　多个城中村已经开始要求流动人口办理居住证