行政许可复议案件申请人被申请人的资格认定问题

　　《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日起实施，是一部规范政府共同行为的重要法律。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。公民、法人或者其他组织认为行政许可机关和行政许可机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可依法向其上级行政机关申请复议。下面主要就行政许可复议案件中有关申请人被申请人的资格认定问题进行探讨。

　　一、 申请人资格的认定

　　行政许可复议的申请人是认为行政机关及其工作人员的行政许可行为侵犯其合法权益，而提起复议的公民、法人或者其他组织。主要包括：

　　1、行政行为相对人，即不服行政机关行政行为申请复议的公民、法人或者其它组织。

　　（1）行政许可申请人。有下列情形之一的，申请人可依法申请复议：行政机关对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；不在办公场所公示依法应当公示的材料的；申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关没有说明、解释，提供准确、可靠信息的；申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；对符合法定条件的申请人不予行政许可的；不在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定的等。换言之，行政许可申请人针对行政机关违反申请与受理、审查与决定、听证等程序规定的，可申请复议。

　　（2）被许可人。被许可人要求变更行政许可事项或者需要延续依法取得的行政许可有效期的，符合法定变更或者延续条件、标准，行政机关不予办理变更或者延续手续的；行政机关在监督检查过程中，侵犯被许可人合法权益的；行政机关根据利害关系人的请求或者依据职权，撤销行政许可的；在法定情形下，行政机关注销行政许可的；被许可人违反规定被行政机关依法给予行政处罚的。被许可人针对行政机关作出的撤销或者注销行政许可、行政处罚、行政强制措施等行为，可申请行政复议。

　　（3）被行政处罚人。行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并依法给予警告的行政处罚。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；被许可人有涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；超越行政许可范围进行活动的；向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；法律、法规、规定的其他违法行为的，行政机关依法作出行政处罚。公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚的。被行政机关给予行政处罚的行政许可申请人、被许可人或者其他组织或者个人有权申请行政复议。

　　2、行政行为相关人，即与行政机关的行政行为具有法律上利害关系，对该行为不服而申请行政复议的公民、法人或者其他组织。

　　（1）相邻权人

　　相邻权是一个民法概念，指不动产的占有人在行使无权时，对相邻的他人的不动产享有特定的支配权。《民法通则》第83条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍，赔偿损失。”因此，相邻关系属于民事关系，如果侵犯他人相邻权的行为，是经行政机关批准、许可后实施的的具体行政行为引起的，拥有相邻权的一方可以申请行政复议 。

　　（2）公平竞争权人

　　公平竞争权是公民、法人或者其他组织的民事权利，一般而言，侵害公平竞争权的行为主要来自其他竞争者，但在有些情况下，也可能来自行政机关。《行政许可法》第12条第2项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。行政机关违反规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议。

　　（3）其他相关人

　　其他相关人是与具体行政行为有法律上利害关系，对该行为不服，而申请复议的公民、法人或者其他组织。比如，行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。如果公民要求查阅行政许可决定的知情权受到侵犯，公民有权提起行政复议。另外，利害关系人可以请求作出行政许可决定的行政机关或其上级机关，撤销行政许可。如果该利害关系人的请求没有得到行政机关的支持，该利害关系人有权提起行政复议。

　　二、 被申请人资格的认定

　　行政许可被申请人是指其实施的行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织合法权益，而被提起复议的行政主体。

　　1、一般情形

　　（1）申请人申请行政复议的行政许可决定或者相关行政行为，应当以书面决定上署名的行政机关为被申请人。

　　（2）申请人申请行政复议行政机关不履行法定职责或者迟延履行法定职责的，应当以其申请的行政机关为被告。

　　（3） 申请人提起事实行为复议的，以作出事实行为的工作人员所属行政机关或者委托、授权其行使职权的行政机关为被告。

　　（4）行政机关违反规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以向该行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

　　（5）法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，作出被诉具体行政行为的组织是被申请人。《行政许可法》第23条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”因此，申请人不服法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作出的行政许可决定或者相关行政行为的，应当以该被授权的组织为被申请人。

　　（6）由行政机关委托的行政机关所作出的具体行政行为，委托行政机关是被申请人。行政机关在其法定职权范围内，依照法律规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。因此，委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。当事人对受委托行政机关以委托行政机关名义作出的行政许可决定或者相关行政行为，以委托行政机关为被申请人。

　　（7）行政机关撤销后，由继续行使其职权的行政机关为被申请人。

　　2、特殊情形

　　（1）当事人不服行政机关经上级机关批准实施的具体行政行为而提起行政复议的，应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被申请人。

　　（2）依法应当先经下级行政机关审查后上报行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关，如果下级行政机关不予上报或者拖延上报初步审查意见和全部申请材料，当事人不服的，应以该下级行政机关为被申请人；如果上级行政机关在接到下级行政机关上报的初步审查意见和全部材料后，不予批准或者拖延批准的，当事人申请复议的，应以该上级行政机关为被申请人。

　　（3）当事人不服行政机关行使的相对集中行政许可权，以该行政机关为被申请人。相对集中行政许可权是经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。就是说，本来由几个行政机关共同行使的行政许可权，在经过法定批准程序，可以决定一个行政机关统一行使，从而避免出现政府部门职能交叉、权责不清、多头管理问题。需要明确的是当事人不服行政机关行使的相对集中行政许可权，应该以统一行使该职权的行政机关为被申请人，而不能以原行政机关为被申请人。

　　（4）内部行政审批外部化情形下被申请人的认定。《行政许可法》第26条第1款规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。从该款规定看，如果当事人对于行政机关内设的一个机构不予办理或者拖延办理行政许可或者相关行政行为的，应以该行政机关为被申请人，而不能以该内设机构为被申请人。

　　（5）“并联审批”情形下被申请人的认定。所谓“并联审批”就是依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，这主要适用于一些需要前置审批的企业的市场准入。在“并联审批”下，地方人民政府确定的一个部门受理行政许可申请，如果当事人对该部门的不予受理的决定不服申请复议的，应当以该部门为被申请人；如果当事人对有关部门提出或者不提出行政许可意见的行为不服向人民法院提起行政诉讼的，应当以提出或者不提出该意见的部门为被申请人；如果其中一个部门不同意许可，当事人不服应当以该部门为被申请人；如果受理部门就此作出不予行政许可决定的，当事人不服的，则既可以不同意许可的部门为被申请人，也可以受理部门为被申请人。

　　（6） “一站式审批”情形下被申请人的认定。所谓“一站式审批”主要是对有关投资项目的审批，往往涉及政府的多个部门，需要多个审批，为了提高效率，地方政府通过设立“一站式”服务中心，让各审批机关到“一站式”服务中心联合办公，集中办理有关行政许可。在“一站式审批”情形下，当事人对各行政部门的审批意见不服的，以相关行政部门为被申请人。

　　三 、第三人的资格认定

　　行政复议第三人，是指同提起复议的具体行政行为有利害关系，为了维护自己的合法权益而申请复议的公民、法人或者其他组织。

　　1、行政许可听证程序中的第三人确定。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。因此，如果申请人或者利害关系人因听证事宜申请复议，复议机关可以通知利害关系人或者申请人作为第三人参加复议 。

　　2、招标、拍卖方式中第三人的确定。行政机关不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议。已经确定的中标人、买受人作为第三人 。

　　3、请求撤销行政许可中的第三人确定。作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依职权，可以撤销行政许可。如果利害关系人请求撤销行政许可，而作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关没有撤销行政许可。利害关系人可以作为第三人参加复议。

　　4、“并联审批”和“一站式审批”中的第三人确定。在行政许可复议中，“并联审批”和“一站式审批”情形下，对应当追加第三人而申请人不同意追加的，复议机关可以通知相应行政主体以第三人的身份参加复议 。

　　5、行政机关对实施同一违法行为的两个以上相对人给予行政处罚，其中一部分人对行政处罚不服，而提起行政复议，另一部分人不复议。在这种情况下，复议机关可以通知不复议 的其他被处罚人作为第三人参加复议。

　　当然，行政许可复议中第三人还包括其他一些情形，可以根据个案不同来确定 。这里需要明确的是行政许可复议第三人应同复议的具体行政行为有法律上的利害关系，没有法律上的利害关系则不能作为第三人参加复议。

　　（笔者系湖南省溆浦县人民政府法制办主任）

　　来源：中国法院网

　　（责任编辑：奚天宝）